学术论文从我国历史上地方行政区划制度的演

医院订阅哦行政区划是国家对所辖领土进行分级管理的区域结构，是中央集权出现后的产物。我国在商周时代实行封建制，即采取“封邦建国”办法进行统治，商王和周天子除了王畿周围的土地由其直接统治外，其他土地和人民分给诸侯、卿大夫等各级领主，作为他们的采邑。各级领主除了对天子有少量象征性的贡纳和服役外，在自己的封地内有绝对的主权。天子、诸侯和卿大夫在自己的辖区内各自为政，即所谓“分土而治”。因此，商、周的疆域内无所谓政区。春秋中期以后，兼并战争不断发生，有些诸侯国君逐渐强大，开始发展中央集权，对新开拓的疆土和从私家剥夺来的领土，不再进行分封，而由国君直接进行统治，采取分层划区进行管理，行政区划制度由此产生。 　　我国历史上行政区划从萌芽、出现到完全确立和全面推行，即从春秋初期至秦始皇统一全面实行郡县制，大约经过五个世纪的漫长历程。其过程与中央集权制度的萌芽、出现和完全确立几乎是同步的。分级行政区划确立后，中央将部分权力下放给地方政府，就必然出现中央和地方在集权和分权上的矛盾，当矛盾尖锐到爆发时，就会出现中央和地方在权力上的调整。一部中国行政区划变迁史，也就是中央和地方权力调整史。 　　从政治地理角度考察，行政区划基本有四个要素：一是层次。就是从中央到地方分几个层次进行管理，是行政区划的最基本要素。一般而言，层次少便于中央管理，上情容易下达；层次多，上下阻隔，政令不易通达。中国幅员大，地形复杂，层次不能任意减少，但也不能过多，否则会使地方权力过大，削弱中央权力。因此，中国政区演变的核心，就是层次的调整和变化，集中体现了中央和地方权力消长的演变过程。二是幅员，即政区的面积范围。《礼记·王制》：“凡居民，量地以制邑，度地以居民。”中国历史上有所谓“百里之县”、“千里之郡”、“万里之州”的说法，即指不同层次有不同的管理幅员，以便有效地进行统治。三是边界，即国家内部政区之间的界线。政区既然是中央集权国家为管理地方而设置的一种区划，其边界的划分当然应以有利于中央集权统治为原则，同时为考虑经济的发展，尽可能与地理环境相一致，这也是巩固中央集权的基础。因此历史上出现过“山川形便”和“犬牙交错”两条相矛盾的原则。中国历史上行政区划边界的变化，很大程度上是这两个原则的并存和交替的过程。四是行政中心。一个政区必定要有一个（有时有两个）行政管理中心。这个中心位置的确定，主要是由地理环境所决定的。但当政治形势、幅员大小或自然环境发生变化时，行政中心也会发生变化。二三千年来，随着国家疆域的变迁，中央权力的兴衰，自然和经济、人口情况的变化，行政区划的层次、幅员、边界和行政中心都有过十分杂复的变化。这种变化十分形象地反映了中央和地方权力的变化。本文因限于篇幅，不能全面论述，仅就政区层次变化来考察中央与地方在权力方面的矛盾和解决。我国行政区划制度的变化，大致上可分为几个阶段：一、中央集权的确立和完成时期——秦汉时期秦始皇统一六国，全国实行郡县制。当时秦朝的疆域北至阴山、长城，东至海，西至甘肃东部，南至岭南、交趾。初分天下为三十六郡，末年增至四十余、近五十郡。秦时约有个县，每郡辖县20左右。秦岭、淮河以北的北方诸郡幅员较小，约二三、三四、四五个郡当今一省，这是因为黄河流域开发较早，人口较多，管理所需。秦岭、淮河以南的郡幅员较大，一郡相当今一省或数省。如长沙郡相当今大半个湖南省。闽中郡包括了今福建全省和半个浙江省。这是因为南方统治不久，开发较晚，人口稀少之故。郡的边界幅员基本上符合自然条件。如秦岭、淮河、黄河、长江都是郡的天然分界线。秦朝以首都咸阳为中心畿辅之地的内史，就是今天的关中平原，南阳都就是南阳盆地，三川郡就是洛阳盆地，今山西境内的太原等五郡，也完全适合山西省的自然分区。唯长沙郡南端越过五岭而有今广东连县地，这显然是初平南越时，为了控制南越地方而设。秦郡的统治中心大多都是战国以来旧国国都和商业贸易中心。前者如临淄郡治的临淄，邯郸郡治的邯郸，广阳郡治的蓟，三川郡治的洛阳，陈郡治的陈，颍川郡治的阳翟，薛郡治的鲁，南郡治的江陵，会稽郡治的吴，东郡的濮阳，砀郡的睢阳，蜀郡的成都等；后者如九江郡的寿春，南海郡的番禹，南阳郡治的宛等。总之，秦代的政区的层次，郡的幅员、边界、治所与地理环境比较一致，这是郡县制初定时期，尚未受到其他因素的干扰。 　　西汉初年在行政区划制度上有两次大的变动。一次是汉高祖刘邦建立政权不久，开始分封在楚汉之争中有功的异姓诸侯，即将东部疆土22郡分封给七个异姓诸侯王国，燕、韩、赵、楚、淮南、梁、长沙。刘邦自领西部24郡，形成中央控制的土地小于诸侯王国的局面，这是与中央集权相矛盾的，于是从高帝六年开始又逐个翦除异姓诸王国，与此同时又大建同姓诸侯王以为中央政府的屏藩。至前年（高帝二十年）完成，共建同姓诸侯王九：楚、吴、齐、赵、代、梁、淮阳、淮南、燕，另外还留一个异姓诸侯长沙王吴芮。这十个诸侯王共据有40郡，包括了原秦王朝东部大部分土地。这些诸侯王国“大者或五六郡，连城数十，置百官宫观，僭於天子。”如楚王刘交有3郡36县，吴王刘濞有3郡53县，齐王肥有6郡73县。以上同姓和异姓诸侯王又称内诸侯，仍属汉中央政府节制，其封域仍算汉朝版图。同时刘邦还封故越王亡诸为闽越王，王闽中地，封秦南海尉赵佗为南越王，王南海、桂林、象三郡，他们只对汉朝称臣纳贡，不受汉王朝节制，其领土在汉王朝外，故称外诸侯。而刘邦直辖地仅西部15郡。这时汉朝实行双重地方行政制度，东部是王国、郡、县三级制，西部是郡县两级制。刘邦死后，吕氏当政，打击刘氏诸王，又封外戚诸侯王增至14个。吕后一死，文帝即位，铲除诸吕，恢复同姓诸侯王国。但同姓诸侯王地域大，人口众，实力强，对中央政权是莫大威胁。因此从文帝开始接受贾谊以亲制疏、众建诸侯以少其力的建议，分齐为七，分淮南为三，其时诸侯王国增至十七个，而中央政府控制24郡。景帝时采纳晁错消藩的建议，借名义将诸侯王国的四边的支郡消除，缩小王国的版图，最后引起吴楚七国之乱。景帝平定吴楚七国后，尽收王国支郡，同时又以部分汉郡和所削支郡置国，王国多达25个，为汉一代最高数。这时王国的势力空前削弱，一是版图大为缩小，除江都国外，一国仅领一郡之地；二是政治上、经济上特权被剥夺，诸侯仅食租税而已。这时中央控制的郡达43个。武帝时又采用主父偃推恩令的建议，即诸侯王位由谪子继承，余子皆须列士分一县或一乡之地封侯，侯国须属旁郡。这样王国的辖区不断缩小，汉郡扩大。再加上武帝时开疆拓士，郡数有所增加。至汉末为郡国，其中20王国，全国有县。大郡领县30-50，诸侯王大国领县不过十数，小的只有3-4县地。至此郡国并无二致，同属一级政区，往往郡国并称，实际上郡大于国。从汉高祖封诸侯王，到武帝施推恩令，王国与郡同一，前后约经历了年的时间，恢复到秦始皇时代中央集权的郡县二级制。这是中国传统分封制退出历史舞台后，一次复古尝试的失败。东汉疆域小于西汉，初年因黄河流域久经战乱，人口减少，曾省并余县，但南方开发郡县有所增加，至永和五年（年）为郡国，县。中央集权空前确立。秦汉时期是我国地方行政区划郡县制的确立和完成时期，由于西汉初年分封诸侯王国和削藩的斗争，郡级政区经过一曲折道路。县级政权主要是劝课农桑，征收赋税，对象是人民，故要求稳定,无需经常变动，以免造成对统治不利。统县政区则是中央权力的分散，中央集权和地方势力加强的矛盾，往往造成统县郡级政区的多变。县级政区的稳定性和统县政区的多变性，是整个封建社会政区变化的基本特征。二、州郡县三级制的建立和解体——魏晋南北朝时期西汉初年中央政府直辖15郡，取消秦制郡监，吏治由丞相派员视察，无常设官员。到汉武时增至郡，丞相无法兼管，于是在元封五年（前年）将京畿附近七郡以外的全国郡国分为十三个监察区，这区域称部，每部派一刺史（刺即监察之意），巡视吏治和豪右强宗，称为行部。刺史所监察的区域称刺史部。为了给每部取一名称，就借用了《禹贡》九州的名称（改雍为凉，改梁为益），加上《周礼·职方》中两个州名（幽、并），共为冀、兖、豫、青、徐、幽、并、凉、荆、扬、益十一州，外加不在《禹贡》范围内开拓的朔方（河套）和最南的交趾（岭南），共十三刺史部。征和四年（前89年）又将京畿七郡置司隶校尉，察举京师百官和近畿七郡吏治和豪右强宗，称司隶校尉部。于是在汉武帝时出现了14个监察区。两汉刺史“位卑权重”，秩六百石，与县令相同。但可省察二千石的郡太守、都尉。每年8月巡行所部，岁终到京师向丞相奏事，由丞相处置，故无固定驻地。东汉初年，匈奴南侵，省朔方入并州，改交趾为交州，洛阳附近为司隶校尉部，东汉为13刺史部。这时因地方多事，加重了刺史的职权。如岁终刺史本人不必诣京师奏事，而由属下替代，于是有了固定驻地；职权不限于监察，还有黜陟之权，成为郡国守相的上司。但毕竟治官不治民，仍算不得地方一级行政机构。东汉灵帝中平元年（年）黄巾起义，五年，朝廷派重臣出任刺史称州牧，掌一州军民，余称刺史，职权相同，“州任之重，自此而始。”从此由监察区演变为行政区，地方行政制度由秦汉四百年郡县二级制开始进入此后四百年经魏晋南北朝至隋初的州郡县的三级制。东汉末年州刺史权力甚大，曹操、刘璋、刘备、袁绍、袁术、董卓、吕布都是州牧、刺史起家的。三国西晋时州郡数增加，魏12州，吴3州，蜀1州，三国共16州，到了西晋末年增至21州。魏郡国90，吴郡43，蜀郡22，共郡国。县共左右。北方减省，南方增多。此与地区开发有关。 　　西晋篡魏，怕压不住政局，在建立之初，大封宗室，由诸王出镇都督诸军事，综览民事，以拱卫中央。这是分封制的又一次尝试。结果事与愿违，最后酿成“八王之乱”。从此无人再提封建问题。西晋政权由此大伤元气。晋末永嘉之乱，北中国先后由少数民族建立十六国，各国“务广虚名”，往往在各自很小的区域内随意分置许多州，州制开始混乱。“如石氏建扬州之号，仅得一城；前燕标荆土之名，惟余数县。”（洪亮吉《十六国疆域志序》）又如刘渊在平阳（今山西临汾县西南）置雍州，又在离石（今县）又置幽州。前赵以洛阳为荆州，在隔河对岸的怀县（今武陟县西南）又置殷州。北凉仅今甘肃张掖、民乐、山丹数县地，置了沙、秦、凉三州。南燕疆土稍大，也不过山东半岛地，却置了青、并、幽、徐、兖五州。郡的数目更多，不胜枚举。南方的东晋有10余州，南朝宋、齐各20余州。梁天监十年（年）有州23，以后开疆拓土，析置新州，至大同中（-年）仅隔20-30年，竟增至州。陈朝疆土狭小，仅有今长江中下游南岸和珠江流域，却有42州。五世纪中北魏统一北方后，经过一番省并，初年有10余州。至孝文帝太和年间（-年）有38州。末年增至80余州。实际当时北中国处于一片混乱，人口大量死亡，所谓“孝昌之际，乱离尤甚。恒代以北，尽力丘墟。崤潼以西，烟火断绝。齐方全赵，死如乱麻。于是生民耗减，且将大半。”在这样的背景下，东西魏分裂时相合还有余州。以后北齐据有北中国东部地，经省并至末年竟有97州。正如《北齐书·文宣帝纪》所言：“百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目。”北周大象二年（年）有州。南北朝前期共有州5O-60，末年达余州。州制之滥，至此已极。州既如此，郡亦相同。南朝宋有郡余，南齐郡余，北齐郡，北周有余郡，而县不过个。州郡之滥之原因，是因为战争繁多，有功之臣别无可赏，唯以刺史、郡太守为赏。同时因疆域伸缩不常，人口流动靡定，州郡废置处于混乱之中。 　　州郡县三级制出现原是为了加强地方权力，以维护地方治安。孰料由此引起军阀混战、地方割据，最终出现三国鼎立的局面。其时制度运行尚属正常。司马晋代魏，为巩固司马集团的统治，大封宗室为王，并令诸王出镇，都督诸州军事，复综民事。不料事与愿违，最终酿成诸王争权的“八王之乱”，同时引起民族矛盾，诱发了规模更大的永嘉之乱，西晋政权在战争烽火中覆灭。东晋十六国南北朝时期，北南中国长期处于一片混乱之下，州郡制度的置、废、改、并，已非出于地方管理的需要，而完全依战争局面变化和人民迁徙所决定。至南北朝末年州郡之滥，无以复加，已到非改不可的地步了。三、二级制的恢复和三级制的再度出现——隋唐五代两宋时期上文已述，州郡县三级至南北朝后期已经混乱到了极点，郡一级形同虚设，地方行政制度已经到了非改不可的地步了。隋朝建立后，于年（开皇三年）罢天下郡，以州领县。年平陈，统一南北，将州县二级制推行到全境。年（大业三年）又改州为郡，变成郡县二级制。从此，州即是郡，郡即是州。《隋书·地理志》是大业五年的制度，故以郡领县。当时有郡，县，与南北朝后期相比，县的数量基本未变，而县以上政区则大精简了。隋朝实行州县制共24年（～年），而实行郡县制仅11年（～年）。然而大家都以为隋朝实行郡县制，这是受了《隋书·地理志》的影响。 　　唐武德元年（年）又改郡为州，又恢复了州县二级制。然唐武德年间，天下初定，中原尚有群雄竞逐，李氏政权为了扩展自己势力，对归附者和有军功者，均赐予刺史名号，一时间“权置州郡”大量出现，州竟膨胀至达五、六百之数，“倍于开皇、大业之间”。然这是一种权宜之计，当天下大定后，于贞观元年（年），悉令省并（《旧唐书·地理志》）。以后在天宝元年至乾元元年（-年）间又曾一度改州为郡，实行郡县二级制。但唐一代近年，实行郡县制仅16年，所以基本上是州县制。 　　唐代州一级行政区划中还有府的建制，这是唐代的创制。先是开元元年（年）升首都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。以后陆续升新建的陪都和皇帝驻跸过的州为府，有太原府、凤翔府、成都府、河中府、江陵府、兴元府、兴德府、兴唐府等。五代十国时期各国的首都、陪都都升为府，在黄河流域的有开封府、大名府、太原府、河南府、京兆府、凤翔府等，在长江流域及其以南地区的有江都府、江宁府、长沙府、成都府、兴元府、兴王府（今广州）等。宋代升州为府的情况更多了，除了首都、陪都建府以外，凡皇帝诞生、居住、巡游过的地方，以及其他地位重要的州均建为府。北宋宣和末全境有府37，南宋时全境有府34（《宋史·地理志》）。当时黄河、长江流域一些重要城市所在地几乎都建置了府。府虽与州同级然其地位略高于州，以后到了明清时代大部分领县政区都建为府了。 　　五代两宋时期地方行政区中还出现军和监的建制。军在唐时是军镇，“唐初，兵之戍边者，大曰军，小曰守捉，曰城，曰镇，而总之者曰道。”（《新唐书·兵志》）道就是军区。所以军属军事系统，只管军队，将领称使，多设在边区。五代时军事行动频繁，军不仅管兵马，也辖当地民政。宋代沿袭五代制度，演变成地方行政单位，多设在今山西、河北、陕西沿边地区，统领县、镇、堡、寨；在内地也有因交通要冲或其他重要地点，以及还够不上置州条件的地方置军，如为保护漕运和输纳赋税在定陶县置广济军，在夔州云安县置云安军，为户繁地要在福建建州邵武县置邵武军等，均领县兼民政。与府州同级的军，其地位与下州相等，属府州的军，地位与县等。监是由国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业管理机构，对国家财政关系甚大，地方官无法兼营，故划出一定地域由监官管辖，如属于荆湖南路的桂阳监（银冶，今湖南桂阳）和属于成都府路的仙井监（制盐，今四川仁寿）各领二县，成为地方行政机构。军、监有领县与不领县两种，领县的军、监与府州同级，其地位同下州，不领县的军、监属府州，与县同级。总之，宋代领县政区有府、州、军、监四种。县级政区除县外，还有城、镇、堡、砦（寨）等军事建置，大多设在西北边防地区。宋代为加强中央集权，刺史等地方长官直属中央，长官由京官出守列郡，是为差遣，故其长官名称都是京官带原衔知某府、州、军、监事，如“权知某府事”、“知某州军事”、“知某军事”、“知某县事”，简称“知府”、“知州”、“知县”。重臣出任一府之事，称“判某府”。明清时知府、知州、知县才成为正式官名。 　　唐一代约有余州，1余县，州县制趋于正常。宋代疆域远较唐代为小，但府州军监也有余，辖多县级政区。唐代疆土与汉代大体相近，但唐代州的幅员仅汉郡的1/3，宋代疆域小于唐代，却仍有余州，可见州的幅员更小了。据《宋史·地理志》记载，有将近1/10的领县政区只领一县。同时唐前期和宋代，按制府州直属中央管辖，刺史无兵权，州县属吏均由中央吏部铨选。这是唐人洞察了魏晋以来地方分裂的弊端，宋人接受了唐代藩镇割据的教训，有意强化中央集权，削弱地方势力，使其无法割据一方，然而面对这样庞大的府州，中央实际上是无法直接统治的，但又不愿意在府州上再加一级行政机构，怕地方扩大权限与中央抗衡。于是就设计了一种监司机构，每一机构专司一样事务，直属中央，各司其职，互相牵制，于是就产生了道路制度。 　　唐贞观元年（年）根据自然山川形势分全国为10个自然区域：关内（潼关以西、秦岭以北，包括河套地区）、河南（当时黄河以南、淮河以北）、河北（当时黄河以北、太行山以东）、河东（黄河以东、太行山以西）、陇右（陇山以西，远及新疆地区）、山南（秦岭以南、长江以北）、淮南（江淮之间）、江南（长江以南）、剑南（剑阁以南）、岭南（五岭以南），称为十道。神龙二年（年）开始曾设过“十道巡察使”、“十道存抚使”、“十道按察使”，负有监察任务，皆由中央临时派遣，不常置。开元二十一年（年）分为15道，即将关内道分出首都长安附近地区为京畿道，河南道分出陪都洛阳附近地区为都畿道，又分山南为东西两道，江南为东西两道，另分设黔中道（今贵州大部、川、湘、鄂、桂各一小部）。每道置采访处置使，有固定治所，专检察非法，如汉刺史，正式成为15个监察区。 　　中唐以后又出现节度使制度。唐初沿袭北朝以来制度，在军事重地置总管，后改为都督，管辖几个州的军事。永徽（～年）以后为加强防务，给边境诸州都督带使持节（节是权力的恁证），以增其权力，称节度使。景云二年（年）正式命凉州刺都督贺拔延嗣为河西节度使，遂成定制。开元时有沿边八节度，天宝时有沿边九节度使（范阳、平卢、朔方、河东、河西、陇右、剑南、安西、北庭）和一经略使（岭南）。开元末节度使权渐重，除军事外，兼支度使、营田使、采访处置使，已兼及民政、财政和监察。至天宝年间，节度使几乎囊括了边州所有军、政、财、监大权，最终造成尾大不掉之势，爆发了安史之乱。至德以后，内地也遍设节度使，大者领州十余，小者也有三四，节度使权也愈来愈大，位尊权重，俨然一方大员。节度使兼辖区内所驻地的本州刺史，该州称都府，他州称支郡。其辖区称镇、方镇、藩镇或道，比较不重要的地方则置观察使或防御使、经略使统辖一道，与节度使名异实同，唯地位略低。从而形成了道（方镇）、州（府）、县三级地方行政区划。唐朝后期全国有四五十个镇，除首都京兆府和附近几个州、陪都河南府外，其余府州均属方镇。五代十国就是唐末藩镇割据的延续。唐一代前后期地方行政区划变化，与西汉武帝至东汉末年行政区划的变化十分相象，反映了中国封建社会前期中央和地方权力分配上矛盾的循环。唐初实行州县两级制，削弱刺史权力，原想保持内重外轻、中央权力集中的局面。但州数太多，中央无法控制，早在贞观年间就分天下为十道即十个监察区，推行不定期的监察吏治制度。以后到开元年间设置了15个作为固定监察区的采访使道，主观上就是不愿意推行三级制，希望保持州县两级制，以维护中央的绝对权威，不致引起地方割据。但是象中国这样一个地域广大、人口众多，而又要实行专制主义中央集权体制的国家，地方官权力太小，容易削弱了地方上靖绥御侮和发展经济的能力。例如刺史无兵权，而边防地区又不能军事防御，所以在武德初就在缘边及襟要地区的一些州治置总管府，以本州刺史兼总管，总揽附近数州军事，不久改称都督府；后因四边多事，对边区的都督加使持节，增其权力，称节度使，为一方军事大员。以后为了让节度使有更大靖绥地方权力，政府被迫将军、政、财、监大权全集中在节度使一人身上，又因边区联防需要，常使一人兼摄数镇。于是边区因军事上需要实行三级制，而内地还是二级制，保持内重外轻的局面笈笈可危，最终于天宝末年爆发了安史之乱，安禄山即以身兼范阳、平卢、河东三镇节度使起兵反唐的。安史乱后，为了镇抚叛乱，内地也遍设方镇，至德以后，安史之乱虽然平定，但藩镇割据形势已定，俨然一独立王国，地方行政区划形成了实际上的三级制，中央权力大为削弱，唐王朝在藩镇纷争中覆灭，接着就是半个多世纪的五代十国分裂局面。 　　宋初汲取了唐代藩镇割据的教训，革除了藩镇的实权，尽罢节度使所辖支郡，节度使只是空衔，不理州事，诸州直属中央。并将全国府州军监划分为若干区域，每一区域设转运使负责征收和转输各地的财赋，既要转输，其必与交通路线有关，故称此区域为路。以后转运使职权逐渐扩大，兼及“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任”，控制了地方一切行政事务，形成分路而治的局面。真宗时（～年）考虑到转运使权太重，于是增设了提点刑狱使，总揽一路司法和监察，安抚使主持一路军事，提举常平使主管一路储备粮食平仰物价，而转运使专理一路财赋和民政。所以宋代一路有四个长官：转运使（简称漕司）、提点刑狱使（简称宪司）、安抚使（简称帅司）、提举常平使（仓司），总称监司。 　　北宋路以转运使为主，初分时极不稳定，省并频繁。有至道三年（年）15路；咸平四年（1年）17路；天禧四年（年）18路；以后屡有省并增改，元丰八年（年）定为23路。这是宋代具有代表性的路制。崇宁四年(1)将首都一府置为京畿路。宣和四年（年）宋金盟约，约定联合灭辽后，金归还燕云十六州之地，于是北宋预置了燕山府路和云中府路。不料金灭辽后未能践约，仅还六州，未几金人又南侵。所以北宋末年号称26路，实际上只24路。以北宋一代而言，18路、23路的时间最长，为分路的代表。北宋所谓18路、23路，均指转运使分路而言，宪司、帅司分路则不同。如河北地区转运使分为东西二路，帅司因防御契丹需要分为大名府、高阳关、真定府、定州四路，宪司则合为河北一路。陕西地区转运司分为永兴、秦凤军二路，但为对付西夏，安抚司分为永兴军、鄜延、环庆、秦凤、泾原、熙河六路。全国各路普设漕、宪二司，帅司则不一定每路均设。

　　

南宋建炎元年（年）诸路遍设安抚司，自后南宋一代因长期处于战争状态，分路均指安抚使为主，虽有分合，然长期稳定为16路。漕司、宪司则不同，如两浙路安抚司分为东西二路，漕司则合为一路。

　　故宋代地方行政制度的特点：一是不在府州以上设立一级行政机构和单一的长官，而是将各路不同事务，分为四种监司，各司其职，不集权于一司一人；二是诸司分路不同，治所不一，有时诸司分路相同，但治所也不在一地。互相牵制，形成复式路制；三是府州可不通过监司，直接向中央奏事。由此可见，宋代路制完全是为了不使地方形成割据局面，达到中央高度集权、内重外轻的目的。这种强干弱枝的结果，大大削弱了地方对外防务对内镇抚的能力，故宋一代内忧外患不止。信息来源：《历史教学问题》，年第02期，第3-13页。作者介绍：邹逸麟，教授，年8月31日生于上海，祖籍浙江宁波。

6年毕业于山东大学历史系。同年秋分配至中国科学历史研究所任实习研究员。7年初，随谭其骧教授来上海参加《中国历史地图集》编纂工作。年转入复旦大学历史系任助教，任讲师。年晋升为副教授。年任复旦大学历史地理研究所副所长。年国家教委特批为教授、博士生导师。年任复旦大学历史地理研究所所长。年国务院授予国家级有突出贡献的中青年专家称号。年获国务院颁发政府特殊津贴。、年受国务院学位委员会聘为第三、四届学科评议组成员。、1年被选为第八、九届全国政协委员。年被聘为中国地方志指导小组成员。年辞去研究所所长职务，同年被复旦大学聘为历史学博士后流动站站长，首席教授。1年继聘为首席教授。

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