高小平中国行政管理制度70年服务理念

中国行政管理制度70年：

服务理念的发展探索

刊于《东南学术》年第4期

作者高小平教授

作者简介

高小平，温州大学特聘教授，中国行政管理学会研究员、原执行副会长兼秘书长。

摘要

中华人民共和国成立70年来，人民政府将为人民服务的根本宗旨落实到行政管理制度层面，经历了从行理、管理到治理的三次转型。中国行政管理制度中所蕴含的服务理念，建构于科学化的基础之上，植根于历史唯物论和核心价值观之中，寓于人民监督范畴之内。服务理念的演化和发展，是党的理论创新、人民伟大实践、国际行政改革、服务经济发展的必然结果。服务理念对促进政府职能转变、公共治理能力提升、新技术应用、政府作风建设发挥了积极的促进作用。

中华人民共和国成立70年，特别是改革开放40多年来，随着生产力的解放和发展，随着社会主义民主政治和市场经济体制的建立和完善，服务观念在全社会得到增强，人们享受到的服务领域在拓宽，服务设施在改进，服务质量在提高，服务的便捷性、多样性在增强。这与行政管理制度性服务的发展有着密切关系。本文探讨新中国成立70年来服务理念在行政管理制度变迁中的生成、演化规律以及对制度创新的价值。

一服务理念在行政管理制度中的发展历程

中国的古文里没有“服务”这个词，只有“服”和“务”两个汉字，其中“服”是服侍，接近于服务。《论语》有“子夏问孝。子曰：色难。有事，弟子服其劳”。“服其劳”，就是指提供体力上的服侍。近现代“服务”这个词是日本根据英文里的service创造出的汉字词汇，日语发音作“Fukumu”，意思就是服侍性的事务，简而为“服务”。年9月8日，陕北延安举行张思德追悼大会，毛泽东发表即席演讲，后秘书将其整理成文，毛泽东看后在文章上方写下“为人民服务”这5个大字，成为这篇讲演的标题，同年9月21日，《为人民服务》以新闻稿的形式在《解放日报》发表。年4月，在党的第七次全国代表大会报告中，“全心全意地为人民服务”被确立为党的根本宗旨。

服务理念在新中国行政管理制度发展中经历了三个阶段，实现了三次转型。第一阶段从中华人民共和国成立初期到文革前（—），是“行理式”服务。第二个阶段从党的十一届三中全会到十六届三中全会（—），是“管理式”服务。第三个阶段从党的十六届三中全会提出建设服务型政府（），特别是十八届三中全会提出国家治理、政府治理、社会治理体系和治理能力现代化以来（—），开启了“治理式”服务的新阶段。

其一，“行理式”服务。“行理”一词在《左传》和《管子》中都有提及。在《左传》中的意思是指受命出征的使者。《左传·昭公十三年》说“行理之命，无月不至”，是讲受命出征的使者每个月都要催问贡税。在《管子》中“行理”的含义是“行道践理”。《管子·正第》说：“立常行政，能服信乎？中和慎敬，能日新乎？……能服信政，此谓正纪。能服日新，此谓行理。”大意是说，订立规矩与执行政事，怎么才能让人信服？为人处事的中正平和、谨慎恭敬，怎么通过道德修养炼成？为政，取信于民，这叫做端正纲纪；做事，替天行道，这叫做行道践理，即“行理”。毛泽东在《为人民服务》中指出，“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的”“中国人民正在受难，我们有责任解救他们，我们要努力奋斗”。这可以理解为，“行理式”服务就是肩负解放普罗大众使命的人们，要救人于危难中，必行为民做主之理，唯服务才能服人，才能带领人民前行。“行理”又可以解释为工具，因为古字“理”和“李”通用，“行理”即“行李”，是出征者旅途中必备的工具。“行理式”服务，就是把管理者自己当作管理对象的工具。邓小平在年党的八大上所作的关于修改党章的报告中曾深刻指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”这是强调要将制度主体的党和政府自身直接转化为人民的工具、人民管理国家的工具，才能真正达到服务人民的目的。

周恩来是“行理”的化身、人民“工具”的典型。他早年就立志于“服役”社会大众，“为中华之崛起而读书”。作为大国总理，周恩来更是先忧后乐，行胜于言，鞠躬尽瘁，死而后已。他的故事为世人传颂已有半个世纪之久，然而一旦再及，仍有震撼人心之力量。一次，周恩来听到群众反映北京市公共交通拥挤，马上安排时间，亲自乘坐公交车，在北京城里走了大半圈进行调查，回来后立即找有关方面负责人要求研究拟定改进方案。现尚保存的20世纪60年代初期我国粮食计划分配表，共有32页，其中有周总理自己动手核算调度、批点指令的密密麻麻的笔迹竟多达处。

“行理式”服务最突出的特征是强调服务的精神因素和意识形态性，比如特别注重张扬济困扶危的献身精神、担当责任的奋斗精神、忍辱负重的强者精神、雷厉风行的工作精神。“行理式”服务在实施中往往以领导、指挥、命令等面目和方式出现。毛泽东说：“领导的责任，归结起来，主要地是出主意、用干部两件事。”邓小平也说：“一个总结经验，一个使用人才，这两点是我的正式建议。”总结经验也是出主意的一种形式。这些都是强调服务即“行理”。

其二，“管理式”服务。改革开放初期，一位美国马里兰大学教授来华讲学时谈到，到中国来，最为欣赏的一条标语就是“为人民服务”。他认为管理就是服务，领导就是服务，这让大家感到新鲜。一般人认为，领导就是管理，而服务就是被领导，让领导者为被领导者服务，颠倒了主次。事实上，将服务意识融入管理，实施管理式服务，是时代的进步。管理是社会分工的产物。行政管理与行政相对人也是一种分工。分工与合作是结伴而生的，管理者对资源进行配置，引导和组织被管理者实现组织目标，本身就是一种目标服务，这种服务涉及到的人、财、物、信息、时空等的所有权都是被管理者让渡的，因此服务应当互相理解、互相支持、互相帮助。这一特殊关系就是服务关系。因此，当“行理式”服务发展为“管理式”服务时候，服务的内容更加丰富了，形式更加灵活了，样式更加多元了。

“管理式”服务一般体现在以管理主体为中心，以数量增长为重点，以量化考核为抓手，以标准化、规定性、长效机制为目标。“管理式”服务在实施中，往往以绩效、规划、技术、指标等手段和方式出现。在管理主义指向下，行政管理制度建设重点是提高效率。而借鉴别国行政改革经验，提高我国行政管理的效率成为制度创新、制度现代化主维度。邓小平指出：“行政管理的效率，资本主义国家在许多方面比我们好一些。”学习西方先进的管理是为了把中国的事情办得更好。这些都是强调服务即“管理”。

其三，“治理式”服务。随着中国特色社会主义事业的深入发展，社会主义市场经济体制基本建立起来后，行政管理制度要为完善这个体制服务，建立现代政府治理体制和社会治理体制。年召开的十六届三中全会提出：深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，完善政府的公共服务职能。年2月，温家宝首次提出了“服务型政府”的概念。胡锦涛指出：“最佳的管理方式是在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效。”党的十七大、十八大和十九大都进一步提出“建设人民满意的服务型政府”。十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。用服务理念、治理的理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念，建立起服务型的政府治理模式，服务成为一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，政府的存在、运行和发展都是为社会和为公众服务。这标志着行政管理制度从“全能管理型”转向“服务治理型”。

习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”“治理式”服务在实施中往往以统筹、协商、沟通、互动等方式出现。从习近平关于治理的许多重要论述中我们可以清晰地看到，系统性、综合性、协同性、法治性、源头性成为新时代行政管理制度创新的指导理念。这些都是强调服务即“治理”。

从“解放就是服务”，到“管理体现服务”，再到“建设服务型政府”，形成了新中国行政管理制度创新中服务理念的三次重大飞跃。服务理念在再造和拓展中不断深化、内化、具化。

二行政管理制度中服务理念的要义和特征

中国行政管理制度中所蕴含的服务理念之要义和特征，集中体现为四个方面：

其一，服务理念建构在科学基础上。列宁指出：“如果共产党员是行政管理人员，那么他的首要职责就是防止热衷于发号施令，首先要考虑到科学界已经取得的研究成果，首先要问一问事实是否经过检验，首先要研究（通过报告、报刊、会议等）我们究竟在什么地方犯了错误，然后才能在这个基础上来纠正已经在进行的工作。少用一些季特·季特奇式的手段（‘我可以批准，也可以不批准’），多研究些我们的实际错误吧。”毛泽东指出：“一切狡猾的人，不照科学态度办事的人，自以为得计，自以为很聪明，其实都是最蠢的，都是没有好结果的。”服务理念的建构过程，就是一个科学化的过程。汲取全部人类的科学文化和制度文明营养建构的服务理念，才有资格成为建设和发展行政管理制度的基石。

其二，服务理念植根于历史唯物论信念中。人民群众是历史的创造者，这是历史唯物主义的基本原理。将相信人民、相信人民的力量、相信群众的智慧作为行政管理制度的哲学基础和基本信念，才能正确处理公众与个人、民主与集中的关系，才会掌握密切依靠群众、发挥群众历史主动精神的工作方法。年，毛泽东在会见来自亚、非、拉地区的外国朋友后，在修改新闻稿时，把原稿中“中国人民伟大领袖”“称赞中国人民在毛泽东主席领导下所取得的伟大成就”这样一些话删去。他对起草人熊向晖说，人民是决定的因素，领导人不应站在人民之上，不应站在人民之外，必须站在人民之中，是人民的一部分。所以，必须突出“决定的因素”，突出人民，决不要突出个人。如此，立足于深邃的哲思，使服务理念成为行政管理制度中最耀眼的光芒。

其三，服务理念耸立于核心价值观之上。政府必须把自己的价值同实现人民群众的利益紧密地结合在一起，真正做到一切言论行动以合乎广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。毛泽东认为：“不反映人民群众的要求，哪一个人也不行。”李先念在中华人民共和国成立初期指出：“联系群众、动员群众、学习群众以及深入教育群众的一个好方式好方法”“一个重要原则，即为人民服务当勤务员的态度问题，那就是老老实实……态度老实一点，人民就会爱你，那么你们的‘价值’也就提高和贵重了。”“人民拥护不拥护”“人民赞成不赞成”“人民高兴不高兴”“人民答应不答应”，是衡量行政管理和政策制定的根本标准，也是政府核心价值观，服务理念就是建立在这个价值观基础上的。以富强民主、文明和谐、自由平等、公正法治等价值追求为导向树立起来的服务理念，成为行政管理制度时代性和先进性的标志。

其四，服务理念寓于人民监督之内。服务的理念是平等意识的延伸，领导者与被领导者应该彼此平等地交换意见。周恩来常常说他是“人民的勤务员”“总服务员”，他要求从制度上完善民主监督，“让人民找政府的‘岔子’”，“政府则应该让人民代表批评自己的错误，提出质问”，要允许“唱对台戏”，上下左右互相监督，起制约作用。他主张多讲错误，博得监督。他在大会小会上多次强调，“有错误要逢人便讲，既可取得同志的监督帮助，又可以给同志们借鉴”，使其避免犯类似错误。他对待批评、对待部下工作中出现的问题或错误的态度，是经常主动为下级承担责任，绝不文过饰非，诿过于人。他善于倾听不同意见，择其善者而从之。他经常指出，一个好的领导者，要能主动地造成一种下面同志敢同你争论问题的风气，即使事后证明你是对的，别人是错的，也不要紧，切忌一言堂，一言堂多了很危险。服务就要接受抱怨、批评和监督，这是回归服务本意，又是重大创新。将人民监督思想内置于政府服务理念的范畴之中，对于建设将权力关进“笼子”里的行政管理制度，具有重大意义。

三服务理念发展演化的原因分析

中国行政管理制度中的服务理念演化的原因是多方面的。服务理念本身既是制度变迁的重要组成部分，又成为制度变迁的原因和动力。这种互为因果、相互作用是理论与实践互动关系的一种特殊形式，成为理念变化的动因。

其一，党的理论创新为服务理念的发展提供了指导思想和变革方向。我国行政管理制度70年的发展，是在党的理论创新、发展引领下的伟大而生动的实践。中华人民共和国建立后，在毛泽东思想指导下，制定了宪法，召开了党的八大，提出了国内主要矛盾已经不再是工人阶级和资产阶级的矛盾，而是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。政府围绕发展社会生产力制定了一系列行政管理制度，建立了计划经济的管理体制和运行机制。在全面建设社会主义的十年中，政府组织开展了大规模建设，全国工业固定资产按原价计算，十年增长了三倍。但是，从年至年，由于“文化大革命”的破坏，毛泽东思想不能得到有效执行，国家已初步建立的较为行之有效的行政管理制度受到极大摧残。十一届三中全会开启了党在思想、政治、组织领域的全面拨乱反正，确立了解放思想、实事求是的思想路线，形成了邓小平理论，在中国特色社会主义行政管理制度建设中发挥了重要的指导作用。江泽民继承和丰富了邓小平理论，形成了“三个代表”重要思想，为建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制提供了理论基础。胡锦涛捍卫和发展了邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想，创立了科学发展观的理论体系，明确提出建设服务型政府，初步建成了覆盖全社会的公共服务体系框架。习近平继承和发展了邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，形成习近平新时代中国特色社会主义思想，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴指明了方向，开拓了新的伟大征程。党的理论持续创新，一次次地提升了从制度层面认识行政管理服务性的高度，深化了服务理念，指引制度创新不断前行。

其二，人民的实践活动，是服务理念产生发展的摇篮和沃土。新中国成立70年来取得的成就，是党的领导力量、人民的主体力量、市场的配置力量、政府的服务力量形成合力的结果，归根结底是人民的实践力量所创造的奇迹。历史活动是群众性的事业，人们自己创造自己的历史，这种创造是通过人民的实践完成的，实践是上接“天气”、下接“地气”的创造。一部中华人民共和国史，就是人民的创世记。实践创造了社会的物质财富、精神财富和制度财富，提供了服务赖以产生的条件。实践提供了人与人的交往和合作机会，实现了人在社会关系中的制度性服务价值。实践创造了服务理论，孕育了为人民服务的真理，实践又检验辨别了服务的效率和质量，发展了顺应历史潮流、顺乎民心民意的理论和实践，解放了人们的服务思想，社会获取了享有服务的制度硕果。从20世纪50年代热火朝天的社会主义建设实践，到80年代开始的激动人心的改革开放实践；从民族独立、民族振兴、民族复兴的伟大跨越，到“五位一体”“四个全面”的战略实践；从经济增长逻辑，到以新发展理念重构的“五大发展理念”；从农村联产承包责任制，到全面深化改革的总目标“国家治理体系和治理能力现代化”；从社会主义市场经济，到中国特色社会主义民主政治……人民的社会实践转化为服务人民的理念，是行政管理制度的服务理念产生的摇篮、发展的沃土。

其三，服务经济的发展，成为服务理念发展的催化剂和加速器。服务经济是近50年来崛起的新经济形式。伴随信息革命和新技术的飞速发展，服务性的经济形态出现新的发展状态和趋势，在国民经济构成中占的比重和地位大大提高，不仅涵盖了原来传统意义上的服务业，而且包括与对外贸易相关的广阔市场经济门类与形式，这引发了全球经济发生一场结构性的变革，这一变革的结果是“服务经济社会”成为一种新的社会形态，先进国家率先进入这一时期。中国服务经济快速发展，已成为经济增长主动力，到年，服务业对经济增长的贡献率接近60%。服务经济的发展，不仅将服务的想法、服务的冲动、服务的热情注入社会意识，从而植入行政管理人员，而且在物质层面对行政管理制度产生了冲击。服务经济与以往经济形态的主要区别是人的主观性行为和智慧成为直接的生产力，这就要求行政管理制度更多地

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