论文观点论交通运输行政执法人员法律素
关键词交通运输行政执法法律素养
一、背景
（一）《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》出台
年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》（以下简称《意见》），该《意见》明确了法律职业人员的范围：“法律职业人员是指具有共同的政治素质、业务能力、职业伦理和从业资格要求，专门从事立法、执法、司法、法律服务和法律教育研究等工作的职业群体。担任法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员（法律类）及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。国家鼓励从事法律法规起草的立法工作者、其他行政执法人员、法学教育研究工作者等，参加国家统一法律职业资格考试，取得职业资格”。
因此，该《意见》在司法考试制度确定的法官、检察官、律师和公证员四类法律职业人员基础上，还将部分涉及对公民、法人权利义务的保护和克减、具有准司法性质的法律从业人员也纳入了法律职业资格考试的范围。
根据这一规定，今后交通运输部门中从事行政处罚决定审核的行政执法人员应当取得国家统一法律职业资格，而对于其他交通运输行政执法人员，国家也鼓励其参加国家统一法律职业资格考试，取得职业资格。
（二）交通运输行政执法乱像频现
近年来，《经济半小时》山东路政“只罚款、不卸货”事件、河南永城女车主“喝药”事件，等等，关于交通运输行政执法领域的负面舆情频频被媒体报道。虽然造成这些事件的原因是多方面的，比如交通运输相关法律法规的可执行性不强、交通运输部门的内部管理制度不完善、地方财政体制的缺陷等，但相关交通运输行政执法人员法律素养不高、执法水平低下却是不可否认的重要因素。广大人民群众维权意识越来越强和取证设备越来越先进的新形势倒逼交通运输行政执法人员不断提升自身的法律素养以有效应对可能发生的法律风险和社会舆情。
二、交通运输行政执法人员法律素养不高原因分析
（一）专业和学历原因
目前，交通运输行政执法人员中很多同志都不具备法律专业的学习经历，也没有在职系统学习过法律，这导致这部分同志在执法中往往仅凭日常生活经验办事，规则意识和程序意识不强，损害人民群众合法权益的现象时有发生。这部分同志甚至不熟悉一些最基本的法律概念，有时已然违法却不自知。法律是专业性比较强的东西，如果不通过系统的研习和严格的训练，很难正确处理执法活动中遇到的纠纷和矛盾。另一方面，由于历史因素和一些其他原因，很多交通运输行政执法人员特别是年龄较大的同志的学历不高，这也是掣肘他们法律素养提升的重要原因。
（二）思想和组织原因
一些基层交通运输行政执法机构存在“慵懒散”现象，一些执法人员“当一天和尚撞一天钟”，思想上不思进取，没有把主要精力放在钻研执法业务上，有些连执法对象都知晓的法律和政策而我们的个别执法人员竟然不了解。一些执法人员对执法活动中遇到的一些疑难问题不能在法律上进行正确处理，导致被执法对象投诉和举报，以致被媒体曝光。在组织层面，虽然每年也有针对性的“执法大练兵”、“执法大比武”，但很多时候难免落入“运动式”和“走过场”的窠臼，效果不好，成效不佳，没有形成常态化地对执法人员进行法律素养考核的组织架构。
（三）制度和政策原因
交通运输系统法律顾问制度和公职律师制度没有很好发挥提升执法人员法律素养的应有作用。当前，交通运输系统法律顾问制度尚待完善。一是部分法律顾问处于“顾而不问”状态，没有真正发挥其利用自身法律专业特长指导执法人员进行交通运输行政执法实践的作用，交通运输行政执法领域中的众多纠纷并未出现法律顾问的身影，二是法律顾问人数偏少，现有法律顾问大多不直接面向基层交通运输执法机构提供法律服务，以致在遇到执法难题时广大基层执法人员只能完全依靠自身摸索解决之策，而缺少法律风险的防范。另外，交通运输系统公职律师制度也尚未完整建立，导致交通运输系统内具有法律职业资格的执法人员提供法律意见的积极性不高。
三、交通运输行政执法人员法律素养提升之道
（一）鼓励交通运输行政执法人员在职学习法律，养成严谨求实的法律思维
交通运输行政执法人员，特别是原来所学专业不是法律专业的交通运输行政执法人员，对他们来说，在职学习法律这一提升法律素养的途径是现实和可行的。通过老师的现场授课以及课后便捷的网络收集和处理各种法律信息，撰写法律专业学位论文，更为重要的是在职学习法律的学员能够将所学的法律知识与自身的执法工作结合起来，特别是通过研习交通运输执法的各种疑难案例，学员们不仅可以获得学历的提高，更能快速提升他们的法律素养。另一个重要方面，还要鼓励交通运输行政执法人员积极参加国家统一法律职业资格考试，虽然这项考试不是所有交通运输行政执法人员必须通过的“上岗考试”，但根据笔者的经验，备考这一考试的过程对备考者的法律思维养成和法律素养提升绝对大有裨益。
为了提高广大交通运输行政执法人员在职学习法律和参加国家统一法律职业资格考试的积极性，相关部门要创造条件争取财政支持，对在在职学习法律方面取得较好成绩和通过国家统一法律职业资格考试的执法人员予以必要的精神奖励和物质奖励。
（二）推动交通运输系统领导干部带头学法用法，营造比学赶帮的法律学习氛围
交通运输系统的领导干部在日常的工作中，不仅要经常把“法律”挂在嘴边，更要把“法律”记在心上，要把“法律”运用到规范交通运输系统权力运行的轨道上去，这样不仅能提高领导干部运用法治思维、法治方式谋划工作、处理问题的能力。更重要的是“上行下效”，基层和一线的执法人员看到上级领导都能做到带头学法用法，那么其也会从思想上重视学习法律和运用法律，在执法中直接面对执法对象时会更好地做到“谁执法、谁普法”。另外，“有权必有责”，要严格落实行政执法责任制，对于在执法过程中因违法执法而损害人民群众合法权益的执法人员，或者在有投诉被查实、行政复议被撤销、行政诉讼被败诉等情形中有执法责任的执法人员，都要严格追究其行政责任。最后，要定期组织专家学者对各级领导干部带头学法用法以及交通运输行政执法人员日常执法进行绩效考核，并避免考核“走过场”，以考核促进领导干部和一般执法人员法律素养的提升。
（三）完善交通运输系统法律顾问制度，建立交通运输系统公职律师制度
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。
为全面贯彻党的十八届四中全会的精神，江苏省高速公路管理局于年5月28日正式印发《江苏省高速公路管理局法律顾问管理办法（试行）》（以下简称《办法》），《办法》规定，省高管局将建立以高速公路法制工作人员为主，兼外聘律师事务所委派的律师或者专家、学者的法律顾问团队。[1]
作为“外部智囊”的法律顾问，要解决目前交通运输系统法律顾问存在的两大问题。针对“顾而不问”、“聘而不用”这一问题，交通运输系统在与其签订顾问协议时可以约定“最低参与案件数量”等硬性条款，促使法律顾问真正投入到解决交通运输执法纠纷中去。特别是对于身兼律师的政府法律顾问，政府法律顾问头衔对其律师身份来说无疑是一个宣传亮点，其履行相应的法律服务这一对等义务也是合乎情理的。针对不直接面向基层提供法律服务这一问题，交通运输系统一方面要积极争取财政支持，扩大法律顾问的聘用人数，另一方面还要细化法律顾问的分工，针对基层交通运输行政执法机构专门聘用法律顾问，以期更有效地指导基层交通运输行政执法，解决基层交通运输行政执法人员在执法中遇到的问题和困惑。总之，要扩大交通运输系统顾问覆盖面，建立交通运输系统法律顾问工作规则、完善考评体系、加强经费保障，发挥交通运输系统法律顾问在交通运输重大行政决策合法性审查、代理交通运输行政诉讼、处理疑难交通运输行政复议案件、提供交通运输法律咨询论证等方面的更大作用。
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还提出“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制”。
据中国交通报报道，年9月20日，交通运输部首批24名公职律师获颁执业证书，按照交通运输部和司法部商定的试点方案，试点工作分两个阶段进行，第一阶段是在部机关及为部提供直接法律服务的直属单位进行，第二阶段将在前期试点取得经验和成效基础上，在全国交通运输系统推广。但是，在交通运输部首批公职律师之后，笔者没有找到后续的公职律师在全国交通运输系统推广的报道。
作为“内部智囊”的公职律师，其具有既精通法律知识又熟悉业务工作的优势和长处，在一些情况下，其甚至能发挥比法律顾问更为有效也更为得力的作用。然而公职律师的管理体制机制尚未理顺，其律师身份与公务员身份并存的状态在《律师法》尚未修改之前也不无争议，这大概也是其一直处于试点状态而未获全面推广的最大法律障碍。不过我们有理由相信，在不久的将来，这一障碍消除后，交通运输系统一定能全面推广公职律师制度，并通过各种制度设计保障交通运输系统内公职律师的履职积极性，充分发挥其为交通运输系统依法行政保驾护航的重要作用。换个角度看，理顺了交通运输系统的公职律师管理体制，也能进一步吸引广大交通运输行政执法人员积极备考国家统一法律职业资格考试，形成备考与法律素养提升的良性循环。
四、结语
总之，全面推进法治交通的关键是建设一支具有较高法律素养的交通运输行政执法队伍，我们要直面难题，大胆创新，锐意进取，下大气力改革制约交通运输行政执法队伍法律素养推升的各种不利因素，最终顺利完成交通运输治理体系和治理能力现代化的目标。
参考文献
[1]刘平：《行政执法原理与技巧》，上海人民出版社，年版。
[2]交通运输部政策法规司：《交通运输行政执法基础知识》，人民交通出版社，年版。
声明：本文得到原创作者于洪州授权分享。该文发表于年第八期《中国高速公路》。
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