学术论坛优秀论文风采展示之二

创新论坛优秀论文风采展示之二

协同治理视域下慈善组织参与精准扶贫研究

---16级行政管理专业研究生宋前萍

个人简介：

宋前萍，汉族，来自河南省安阳市，本科毕业于、创新平台重点大学中国石油大学（华东），曾获得过国家励志奖学金、年山东省省级优秀学生、“风河杯”中国·青岛首届大学生龙舟锦标赛女子组冠军。目前是郑州大学行政管理专业硕士二年级学生。学习成绩、专业综合成绩均排名第一；连续两年获得A等奖学金；发表专业学术论文两篇；年7暑假参加了第十二届“两岸青英研究生暨参访夏令营”，去到宝岛台湾参加学术会议；年8月参加清华大学案例大赛，并被收录在册。参加了三项郑州大学第二届研究生创新创业大赛，并分别获二等奖、三等奖和优秀奖；目前正在参与一项省级科研项目《慈善组织参与精准评估研究》、参加郑州大学篮球联赛获得亚军、年获得郑州大学优秀学生称号。

协同治理视域下慈善组织参与精准扶贫研究

宋前萍

（郑州大学公共管理学院，河南郑州）

协同治理是政府和社会组织在社会治理问题上的互动与合作。当提到精准扶贫问题时，协同治理要求多元主体参与。多年来，作为社会保障体系建设的重要补充，慈善组织为扶贫开发“补短板”、“兜底线”，年颁布的《慈善法》也将扶贫济困写进总则，位列六大类慈善活动之首。多种政策法律使得慈善组织成为国家扶贫开发战略的重要主体。然而在此过程中政府和慈善组织协同治理失灵，已影响到了慈善组织参与扶贫的效率，亟需加以研究解决。本文引入协同治理理论范式，重点分析了慈善组织参与精准扶贫的方式、慈善组织参与扶贫的现状及原因，并针对这些问题提出了一些建议。

慈善组织；精准扶贫；协同治理

二十世纪八十年代以来，社会提供公共物品的问题进入了人们的视野，公益慈善也逐渐参与了进来。年党中央提出了“精准扶贫”理念，并多次倡导多元主体参与扶贫攻坚工作，鼓励支持社会组织协同参与。[1]慈善组织作为社会组织的重要组成部分开始同政府一道广泛参与扶贫事业，并越来越受到政府和社会的重视。年颁布的中国首部《慈善法》也将扶贫济困写入了总则，并列为六大活动之首，为慈善组织参与精准扶贫奠定了法律基础。据国家扶贫办发布的数据显示：截止年2月，我国还有万贫困人口等待脱贫。[2]慈善组织在未来精准扶贫工作中将发挥更大的优势作用。之前的研究多是讨论政府与社会组织在扶贫问题上的合作，但笔者通过翻阅文献与实地调研发现慈善组织这一精确主体在与政府协同共治扶贫工作上存在很多“个性”问题，因而本文引用协同治理理论对其进行分析，力求为扶贫攻坚出一份力。

一、协同治理的理论溯源及基本要义

“治理”一词从西方引入到中国是在20世纪90年代，当时便在中国学术界引起巨大反响；随着公共管理理论的发展，治理理论得到重视与应用。对于“治理”的界定，詹姆斯·N·罗西瑙认为：治理是一系列活动领域的约束机制，尽管它并没有得到正式授权，却能有效的发挥作用。[3]而全球治理委员会把治理定义为：各种公共、私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是一个使不同的利益，甚至是相互冲突的利益得以调和并且持续联合行动的过程。[4]它强调治理主体多元化与矛盾利益协调化。这一定义被学术界广泛认可并在全球范围内得以应用。

协同治理则可理解为同一治理网络中多元主体间的互助协作，从而实现社会的良性运转。需要注意的是，在治理中融入协同的观念，并不是将二者进行单一的拼凑，更不等同于平等、互助协作、网络化的治理理论，它强调合作主体间在资源和能力等要素的协调与互补，主要特征是治理主体的多元化、治理模式的互动化和治理范围的有限化。[5]十九大报告将社会组织纳入协商民主体系，进一步加强了政府与社会组织之间的的协同合作关系。慈善组织作为社会组织的重要主体之一，在精准扶贫方面，应与政府协同共治贫困难题。纵观上述分析，本研究引入“协同治理理论”分析范式，针对我国慈善组织在精准扶贫领域的参与现状，尝试构建“政府--慈善组织”的互动模式，提高慈善组织参与精准扶贫的质量和效率。

二、慈善组织参与精准扶贫的相关概述

（一）慈善组织的定义概述

年之前，我国关于慈善组织的定义并没有进行官方的界定，学界一般认为慈善组织即非营利性组织，是独立于政府、市场而提供社会服务以满足人们需要的第三方力量。年《慈善法》颁布之后，慈善组织开始有了一个正式的、法律性的解释，该法第八条明确指出：慈善组织是开展慈善公益活动的非营利性组织。它可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。设立慈善组织，需要向县级以上民政部门申请登记。本文所提到的慈善组织即遵照《慈善法》的相关规定依法申请登记后的组织。

（二）慈善组织参与精准扶贫的优势概述

1.慈善组织具有贴近社会需求、精准定位扶贫的优势

慈善组织是“政府与扶贫对象”的中介，能迅速集中、链接社会各方面的资源，提高扶贫效率。政府扶贫的优势在于对财力、物力资源的调动，但由于其过多的官僚层级而使得基层信息失真、扶贫方式单一而无法从根本上满足贫困者的需求。而慈善组织可以有效的弥补政府的缺陷。如表1所示，我们看到在精准扶贫方面，与政府部门相比慈善组织具有公益性、公平性、灵活性，其组织活动贴近群众与生活、了解民情、社会信任度比较高，能有效弥补过去大水漫灌式、粗放式的扶贫缺陷，可以为精准扶贫查漏补缺、补短板、兜底线。

2.慈善组织在精准扶贫中具有公益催化剂的优势

政府扶贫自上而下的单向度扶贫，采用目标责任考核的方式，引导各级扶贫办、工作组在扶贫指标分派后开始利用各种政治资源、“各显神通”的完成目标指数。[6]与政府运用行政力量扶贫不同的是，慈善组织参与精准扶贫可以发挥其公益性、志愿性魅力，有利于引导社会向善，激发凝聚社会的爱心力量，培养人人爱慈善、人人做慈善的慈善文化和慈善氛围。正如习近平总书记所讲，扶贫攻坚不只是政府的事、不是一个部门的事、更不是一个人的事，它有赖于社会整体力量，是每个社会个体义不容辞的责任。由于有了慈善组织的推动和参与，更多的社会主体开始参与到扶贫工作中来，社会的整体道德水平有显著提升。

表1慈善组织和政府在精准扶贫方面的比较

资料来源：笔者依据文献资料整理

三、慈善组织参与精准扶贫的现状

（一）慈善组织参与精准扶贫的方式

通过总结我国慈善组织参与精准扶贫的方式，根据其在精准扶贫工作中的参与程度，可以将其参与扶贫的方式分为四种：

1.慈善组织向政府提供信息咨询

即慈善组织依据自身的信息资源优势，各慈善领域内的专家经过信息筛选、分析,向政府提出合理建议以更好地开展扶贫项目。精准扶贫理念提出之前，慈善组织已有多年的扶贫济困经验，其对于扶贫方式、扶贫效果已有较多了解；而且其扶贫济困工作多贴近群众、贴近生活，也许其对于当地贫困人员的信息缺乏整体把握，但其对于一些特困群体的相关信息却有细致的了解。因此政府在开展扶贫工作时慈善组织成为一个重要的信息咨询平台。

2.政府向慈善组织购买扶贫服务

年《慈善法》第87条规定，“各级人民政府及其有关部门可以依法通过购买服务等方式，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务。”其基本流程为政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现。这种方式强调慈善组织与政府进行互助协作，政府仍然作为公共产品的主要提供者，而慈善组织在其中主要起到补充作用，政府借助慈善组织的低成本运作而实现公共服务的高效率。

但目前我国慈善服务购买并不成熟、还处于探索阶段，加上社会各界对政府购买服务认识不足，配套的措施不完善，政府对慈善组织具有较强的选择性，独立性购买、竞用性购买比较少见，一般情况下是政府根据自身的管理职能和服务需要设立慈善组织并以项目或是其他形式提供一定资金和资源。[7]

3.政府搭台、慈善组织唱戏

与政府建立良好的合作关系是慈善机构嵌入社会运行机制的前提，也是形成合力精准扶贫的基础。在这个过程中，由政府部门负责推行引导、规划、扶持慈善组织，提供资源以及检测监督等工作；慈善组织则利用自身的专业优势和敏锐的市场意识，借助政府力量推进项目有效落实，实现贫困对象、市场、政府以及慈善组织之间的对接，为贫困户量身订制扶贫计划，提高扶贫资源配置效率和扶贫措施的精准性。

在实践中，一般是由慈善组织发现扶贫对象、设计扶贫项目，然后由各省、市地区民政局、扶贫办、慈善总会组织牵头认可并为其提供一定的资金资助，帮助慈善组织等社会力量开展精准扶贫。基本程序：慈善组织主动发起项目--政府牵头，并提供资金资助--慈善组织开展项目--走访调研---与扶贫对象沟通对接--根据各自优势与资源--开展扶贫活动。

4.自主参与扶贫项目管理

自主参与扶贫项目即慈善组织自主确定扶贫对象、自筹资金、自定标准、自定救助方式、自定流程，直接从事有关扶贫项目，提供特定的产品与服务，如为贫困对象提供直接捐款、技术指导、产业、教育扶贫、从事农村的基础设施等的建设。目前，慈善组织参与精准扶贫时多以自主参与为主。以河南省最早设立的Z市慈善总会为例：其近三年来进行的8个主要项目，有5个与中华慈善总会商定开展，属于准自主扶贫项目，其余3个则属于完全自主扶贫项目。

（二）慈善组织在农村精准扶贫中的参与现状

1.慈善组织：数量众多与良莠不齐并存

自年党中央提出“精准扶贫”理念倡导多元主体参与扶贫活动以来，我国慈善组织的数量逐年递增。特别是年9月我国第一部《慈善法》颁布以来，我国扶贫领域聚集了数量最多的慈善组织开始从事慈善扶贫活动，但多数慈善组织没有募捐资格、且开展的活动纷繁复杂，缺乏整体性、规范性；同时，缺少一些具有影响力的“引领式机构”。依据美国、香港的著名慈善组织的经验，引领式机构能利用其组织网络和品牌影响力，动员社会资源，推动慈善资源有效整合、充分利用。引领式机构的缺乏造成的影响包括：一则不利于发挥引领式组织的品牌效应；二则会影响慈善组织的行动、博弈能力。

2.慈善项目：形式多样与慈善效率总体不高并存

围绕扶贫济困这一主题，全国各地都在举办“慈善万人行”、“慈善一日捐”、“一元捐”等活动，同时也逐渐催生“慈善＋”模式，例如：“慈善＋运动”、“慈善＋互联网”、“慈善＋企业”等。扶贫形式多样，但却有三个缺陷：一是扶贫项目趋同，内容较为单一；二是扶贫方式多以捐钱捐物为主，多是针对贫困的症状和后果，基本很少涉及贫困的深层次原因，在探索解决贫困的模式方面尚缺乏创新；三是多是输血式或生活救助式扶贫，促进贫困户生产性项目或能力提升项目性比较少，无法帮助困难群体提高自主发展能力，扶贫整体效率不高。以河南省最早（）建立起来的、目前Z市唯一一家被认证的慈善组织：Z市慈善总会开展的扶贫项目为例，如表2所示：其近三年以来开展的8项主要扶贫项目都是以发放救助款、救助物品为主，是对贫困后果的一次性承担，属于输血式的扶贫，而输血式的扶贫或许可以帮助贫困户解燃眉之急，但却无法帮助贫困家庭长期提高生产生活能力。

表2Z市慈善总会主要扶贫项目

Z市慈善总会主要扶贫项目

序号

项目名称

救助对象

捐助资金

项目效果

1

“微笑列车”项目

贫困唇腭裂患者

项目资金.2万元

15年一17年共实施例

2

“曙光行动”

白内障复明工程

贫困白内障患者

项目资金万元

15年一17年共实施例

轮椅助行项目

贫困肢体残疾人员

45万元

15年-17年共发放辆

3

“点亮生命计划”

贫困儿童大病救助

4

格列卫援助项目

治疗慢性粒细胞白血病和胃肠道质瘤，援助对象为特困低保人员

药品折扣万元

近三年发放药品人次

5

多吉美援助项目

帮助不能手术的晚期肾细胞癌患者和无法手术或远处转移的肝细胞癌患者

药品折扣.8万元

近三年发放药品人次

6

易瑞沙援助项目

贫困的晚期非小细胞肺癌患者

药品折价.9万元

近三年发放药品人次

7

衣恋阳光助学项目

11所定点高中开展的救助考上高中、却因家庭贫困等原因无力完成高中学业的贫困高中生

发放助学金万元

近三年救助贫困高中生名

8

贫困大学生救助项目

考入高校的贫困学子

资助金额.8万元

17年全市资助人

资料来源：郑州大学丁辉侠老师课题项目《慈善组织参与精准扶贫研究》

3.慈善组织参与积极性：积极踊跃与参与度“冷热”不均并存

慈善组织根据发起单位不同而有体制内与体制外之分。前者是自上而下发起成立的，带有行政色彩，如中华慈善总会、中国妇女发展基金会等。体制外的慈善会则是由民间发起成立，也被称为“草根慈善组织”。近年来草根慈善组织逐渐兴起，慈善市场整体活跃，特别是扶贫领域催生出大量新建的慈善组织。但慈善组织因发起单位不同而拥有不同的资源（资金、品牌、社会信任度等），最后导致其参与度有差别，具有官方背景的慈善组织开展的活动多且大，草根慈善组织开展的活动少且小，公益资源在官方慈善组织和草根慈善组织间不均匀分布，最后导致慈善组织在参与扶贫时产生“官办热闹、草根冷清”的现象，如表3所示。

表3官办、草根慈善组织的特点比较

4.法律法规政策：日益完善与仍有改进空间并存

到目前为止，除了各省市自治区、直辖市颁布的关于慈善组织参与扶贫的法律法规、政策文件外，中央关于慈善组织参与扶贫的相关法律法规到目前为止已有二十余个。其中关于慈善组织开展慈善活动的最全面、最具有代表性的便是年9月颁布的我国第一部《中华人民共和国慈善法》，这部宪法对于慈善组织的定义、性质、开展的活动、惩罚条款等都进行了规定，使慈善组织在参与扶贫攻坚过程中更加规范。

但这些法律法规、政策经过实践检验之后，仍然具有完善改进的空间。全国政协委员王名认为：政府应该进一步降低登记注册的门槛，简化手续、制定优惠政策、鼓励更多慈善组织加入扶贫攻坚队伍。目前市级企业通过慈善组织参与扶贫有一定的税收优惠政策，但市级以下的地方企业在参与扶贫时却没有税收优惠。

四、慈善组织参与精准扶贫过程中失灵现象原因分析

（一）项目活动碎片化

由于省、市、县、乡内的各慈善组织之间没有隶属关系，只存在业务指导关系，且其政府主管部门只重视其对于慈善组织的监督，而忽视了慈善组织之间的组织性，因而，各级慈善组织之间联系少、关系松散，在开展扶贫项目时总是“各自为战、自成一派”、“东一拳、西一脚”，呈现领域分散、单打独斗的特点，慈善组织以自主参与扶贫为主，缺少信息沟通，且主要以一次性帮扶、输血式帮扶为主，因项目活动碎片化而无法形成整体效应。同时由于慈善扶贫项目少且资金有限等问题，慈善组织在开展扶贫项目时总是以供给（引进）定需求，而非需求定供给，在慈善扶贫中处于被动地位。

（二）组织地位边缘化

我国慈善组织、社会组织发育晚、发展慢，在扶危救困方面政府历来占据主导地位，始终作为扶贫的唯一“正统”主体，而慈善组织则被冷落，一直处于被动支配地位，在夹缝中求生长。年以前，我国甚至没有一部正式的《慈善法》，直到年习近平总书记提出精准扶贫4年以后，才正式出台了我国第一部《中华人民共和国慈善法》，尽管如此，《慈善法》中对于慈善组织参与扶贫济困的相关内容仍缺乏实施细则，我国给予慈善组织发展的空间仍严重不足。而目前扶贫的趋势是从单中心的政府扶贫，渐次转变为多中心的社会大扶贫。目前的情况是地方扶贫办、民政局对于当地慈善组织所进行的扶贫项目一无所知，也从未主动







































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