论文钱颖一政府与法治

钱颖一

（清华大学经济管理学院原院长、经济学家、教育家）

政府与法治是市场与法治的延伸。无论是在对市场与法治关系的探讨上，还是在评判市场经济的标准上，政府这一角色在研究中都占据着关键地位。政府可以说是市场与法治相互关系中的核心纽带。在当前中国经济发展和改革的实践到了以实现“全面建设小康社会”为目标的时刻，深入地在理论上探讨法治、市场、政府这三者之间的关系，推动政府在市场和法治的背景下的职能转变，不仅是学者关心的问题，也是我们面临的现实问题。

市场经济有好坏之分

“好的市场经济和坏的市场经济”这一概念在年初提出是缘于我国当时的环境转变。自20世纪70年代末的改革开放一直到90年代初，理论界的注意力集中在计划与市场之争，因为这是在当时经济现实中的主要矛盾。因此，那时候要论证的是为什么市场经济比计划经济在整体上具有优势。理论和政策争论的焦点是计划经济制度的弊病，搞得好的市场经济国家或地区的经验，以及市场经济的潜在制度优势。当时比较经济学所比较的主要是计划与市场这两种经济体制的优劣。

90年代情况发生了变化。计划经济在全世界的范围内基本结束，而且以失败告终。苏联东欧各国全面向市场经济转轨，中国也在年9月正式确定要建立“社会主义市场经济”。接下来的问题是如何从计划经济转轨到市场经济。但是在90年代，人们对市场经济的认知还是比较含混的。对于经济中出现的问题，当时流行的说法是归结到改革不彻底，市场经济体制不完善。但事实上，这样的说法回避了较深一层的理论问题和现实问题。如果我们看一看世界范围内的市场经济，我们就会发现市场经济有好坏之分，虽然好的市场经济表明了市场经济体制的优越性，但有许多市场经济搞得并不好。因此，我们不能仅仅停留在改革不彻底这样的层次上了，需要进一步来研究不同市场经济的差别。这时候比较经济学所比较的对象是不同类型的市场经济的优劣。

“好的市场经济和坏的市场经济”这一概念没有争议，而且人们都希望建立一个好的市场经济。但是究竟哪些因素决定好的市场经济和坏的市场经济呢？这就不是一个简单的问题了。经典的经济增长模型预测穷国的增长速度会高于富国，最终所有国家的收入水平会趋同。但事实并非如此。经济增长的源泉，可以分为两个层次。根据新古典的增长理论，经济增长的直接源泉是资本和劳动的投入以及“其他因素”，后者包括技术进步。最初的有关增长的经验实证研究都是把经济增长率对资本增长率和劳动增长率做回归，其中的“剩余”便归咎于技术进步。这是我们认识经济增长的有用的第一个层次。但它没有回答深一层的问题，比如什么因素决定资本和劳动的投入以及技术进步？除了技术进步还有什么因素包含在“其他因素”中？经济学家现在把潜在决定经济增长（或经济发展水平）的第二层次的因素概括为三类：地理、开放、和制度。

第一，地理因素。一个国家或地区的地理位置会影响它的经济发展。纬度决定气候，气候又影响生产环境和人的生产力；地理条件决定资源储存；地理位置（离出海口的距离）还决定运输成本。因此，地理与经济发展有密切关系。地理因素在很大程度上是人无法改变的，但也不完全如此，比如国家边疆的变动会改变是否有出海口的状况，又比如技术进步会改变气候对经济发展的影响力，象空调的发明就极大地提高了热带地区的人的生产力。

第二，开放因素。国际贸易和投资与经济发展有关系，开放不仅使现有资源得到有效配置，而且促进新思想的交流，引入新产品和竞争。开放既与政府的政策有关，也与地理有关，比如地处交通要塞的岛国，显然比一个远离国际市场的内陆国家在开放上更有利。开放的实际效果又受到国内制度的制约。比如同样实行开放政策的国家，有的就能吸引外资，有的就不能，在很大程度上是国内的制度环境的不同。

第三，制度因素。广义的制度包括正式的和非正式的规则，这些规则约束人的行为，决定人的激励，影响资源配置的效率，从而与经济发展相关。制度与地理和开放也都有关联。比如，当地理环境使经济回报较高时，一个有利经济发展的制度就更可能建立；反之，便不大可能建立。另一方面，开放使得制度变化更有可能朝国际通行的方向发展。

总而言之，地理、开放和制度是目前经济学家们探讨经济发展较深层次的原因时的三类因素。虽然制度不是决定经济发展的唯一因素，但是，它是一个非常重要的因素，也是本文分析好的市场经济和坏的市场经济的焦点。

观察政府与经济人的三种视角

在讨论制度如何决定市场经济好与坏之前，我们首先要认识政府与经济人的行为（一种形象的说法是认识“市长”与“厂长”的行为）。经济学家们对此认识差别很大，但根据观察问题的出发点不同，大致可以归类为三种视角。

第一种视角的出发点是“善(benevolent)政府，恶(malevolent)经济人”，即政府的动机是秉公的，目的是为了使社会福利最大化，但经济人的动机不仅是利己的，而且为了达到利己的目的不顾他人甚至不惜损人，经济人在做决策时是机会主义的。以这种视角看问题往往对市场持怀疑态度，对政府行为却比较乐观，相信政府是为人民的，政府的行为在本质上是好的。在讨论问题中，具有这种视角的人倾向于论述应该如何大力发挥政府在经济中的作用。

第二种视角的出发点是“恶政府，善经济人”。虽然经济人有利己动机，但他们的机会主义行为会被神奇的市场规范好，达到善的结果。但政府不是为人民的，政府行为的本质是坏的或愚蠢的，政府失灵是普遍的。以这种这种视角看问题往往对政府行为很悲观，但对政府远离市场后的市场很乐观。在争论问题时，持这种视角的人通常坚持政府撤出后市场会自然地进入美好状态。

第三种视角的出发点是“恶政府，恶经济人”，即政府的行为和经济人的行为本质上都是机会主义的。因此，如果没有某种约束，政府的行为会是恶行为，同样，经济人的行为也会是恶行为。政府和经济人的行为会表现为善的行为，是因为受到了某种约束。在看待政府行为方面，第三种视角比第一种视角要悲观，因为它不自动假定政府是善的。在看待经济人的行为方面，第三种视角比第二种视角要悲观，因为它不自动假定抛开政府后市场自然而然地进入美好状态。

与现实相对照，第一种视角对政府的动机和行为的假设在很多情况下显得过于乐观了。这种视角较难解释大量存在的政府失灵的现实。虽然第二种视角对市场的信任在很多情况下是正确的，但它没有追究市场之所以工作的原因，也就较难解释为什么市场在另一些情况下不工作。第三种视角更为接近现实。如果说政府表现出为人民，我们要理解其中的条件。如果说市场会规范经济人的行为，我们也要理解其中的条件，而不是假定市场一定会这样。

制度所要解决的市场经济的两大问题

以下我们从第三种视角来分析制度所要解决的市场经济中的根本问题。根据这一视角，政府的行为和经济人的行为从本质上来说都是利己的和机会主义的。只有约束政府和经济人的行为，才能使他们的行为达到好的结果。

市场经济的基础是分散决策，经济人（企业和消费者）根据自己掌握的信息，为了自己的利益作出决策。把个人的自利行为化为共同的社会福利，并不是显而易见和自然形成的。亚当?斯密把市场形容为一只“看不见的手”，指的是市场可以把个人的自利行为化为共同的社会福利的奇妙结果。当我们进一步研究时，就发现市场并不是总能实现这一结果的。若要实现市场的“看不见的手”的效果并不简单，需要很多条件。用第三种视角，我们可以分析出市场这只“看不见的手”的形成条件。

首先，经济人的天性是机会主义的：只要有可能，总想扩大自己的利益，即使这样做会损害其他经济人的利益。如果抢东西、偷东西不受惩罚，抢和偷就有吸引力。如果违反许诺不受惩罚，守信就没有吸引力。自由竞争能解决问题吗？不一定，因为竞争可以提高福利，也可以减少福利，后者就是经济学家描述的“寻租”现象，关键是看产权和竞争规则的确定。因此，为了实现市场的“看不见的手”的功能，市场经济必须解决的第一大问题是，经济人必须被约束。这种约束至少包括三项内容：产权的界定和保护、合同的实施、适当的监管。没有这些，经济人的行为不受到约束，市场就是无秩序的，经济人的为自己利益的努力将互相伤害，而不是互相有利。

由谁来约束经济人？一种可能是经济人自己，经济人为了自己的利益也许会遵守秩序，比如他在乎自己的“声誉”，因为坏的声誉导致将来别人的不合作，丧失图利的机会。如果短期的利益小于长期带来的损失，经济人基于声誉的考虑会遵守秩序。另一种可能是社会的非正式的习俗，比如“诚信”。它是一种“社会资本”或共享的信仰。在现代市场经济中，虽然个人声誉和社会诚信起很大作用，但它们对维持大量的、复杂的交易是远远不够的。产权的保护、合同的实施、适当的监管需要一个执行规则的第三者。这个第三者便是政府。为了维持市场秩序，引入政府是必然的。

人们习惯对政府的“守夜人”职责轻描淡写，实际上，政府要做到使市场有秩序是非常不容易的。它要保护产权不受侵害，特别是不受强势的侵害；它要保障合同的实施，公正地实施；它还要做适当监管，保障竞争的秩序。经济史学家认为，历史上大多数国家——今天还有许多国家——的政府完成不了守夜人应该完成的任务，为此，经济付出了沉重的代价。因此，并不是把政府推到一边，市场经济就自然是好经济了。经济人，如果没有制度的约束，都是机会主义者。比如公司经理以圈钱、掏空和欺诈行为对待投资者是天性。除非他有其他的制约，不然都这样，全世界都一样。不是企业家天生是伟大的，企业家只有在一系列的制度的约束，才能使得他们的行为在自己利益的驱动下，但是客观上对社会负责任。

但是，引进一个强大的政府马上引入第二个问题：当这个政府用它的权力去保护产权，实施合同，并做有利于市场的监管时，这个政府也可以用它的权力破坏产权，不公正地实施合同，做不利于市场的监管。有两个基本原因使得政府的滥用权力极为忧虑。一是政府的垄断性强制权力。本来，赋予政府垄断的“守夜人”职责是为了节省成本，但是这一垄断性强制权力自然使经济人受到政府的威胁。第二，政府并不是由一个人组成的，而是一个庞大的组织，即使有些官员是为了公共利益的，却不能保证所有官员都这样。为了实现“看不见的手”的功能，市场经济必须解决的第二大问题是，政府必须被约束。如果政府不受到约束，它就容易用自己的权力换取利益，它所做的事情对社会不利。政府的行为可以通过非制度原因，比如考虑自己的声誉，意识形态，以及技术条件受到制约，但这些都是有限的。通过制度的方式来约束政府，是现代社会的创新。

解决这两大问题是不容易的，它往往反映了两难：太弱的政府不好，因为它不能解决第一个问题；但太强的政府也不好，因为它不能解决第二个问题。即使在发达国家，在两者之间也在不断作出微调，“钟摆”在一个时期向减弱政府摆动，另一个时期则向增强政府摆动。上个世纪80年代、90年代钟摆向减弱政府的趋势摆动，这是因为70年代的政府管制过头了，压抑了经济的发展。但现在开始有点往回摆了，原因在于发现了一系列的问题，包括金融和公司治理结构的问题，会计问题，电力的问题，等等。这些问题说明我们不能假定政府退出以后市场就可以自动解决问题。

法治造就有限政府与有效政府

什么制度可以较好地解决这一两难问题呢，既约束经济人，又发挥政府的作用，但同时又约束政府呢？没有完美的制度，但目前人类发明的最好的制度叫做法治。从历史上看，这是英国的制度创新，对全世界做的贡献。从年的自由大宪章起，到年的光荣革命，在英国经过四百多年，中间有很多反复，最终法治的框架基本形成。所谓法治，就是经济人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的约束。法律通过政府保护产权，实施合同，维持市场秩序，但同时法律也约束政府。这就是我在《市场与法治》中强调的法治的第一个作用是约束政府，第二个作用是约束经济人。在法治下，政府与经济是一种“保持距离型”的关系(arm’slengthrelationship)。法治造就一个有限与有效的政府。因此，法治是建设好的政府、好的市场经济的制度保障。

目前，研究一国的法律制度对经济的影响和政府的治理结构问题是国际上比较经济学的热门题目。这与国内的研究热点的转移有所呼应。国内对企业的研究，20世纪80年代初的热点是“管理问题”。80年代末开始转为“产权问题”，到了90年代又进一步为“体制问题”，现在又上升为“法律问题”。这说明问题在深入。过去，正确处理政府与企业的关系总是处于两难，不是政府对企业干预太多，就是企业没有约束。在法律和法治的框架下来讨论问题，就有新思路，那就是政府作为不偏向的第三方发挥支持市场的作用，政府的治理结构要服从这一原则。

法治通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序。通过这种方式，政府受到约束。但法治并不是约束政府的唯一方式。公民社会和民主是约束政府的另外两种方式。公民社会通过非政府组织、言论、媒体等渠道约束政府。民主是以投票的方式，根据少数服从多数的原则确定政府人员，决定事情，从而约束政府。

虽然法治和民主之间的相关性很高，但并不一定总是一一对应。从历史上看，在英国，法治框架的形成先于现代意义下的民主的形成。前者形成于年到年间，后者则是在的改革法案之后选举权在19世纪后半期逐渐扩大，到了年所有男人获得了投票权，直到年所有妇女才获得投票权。

民主的基本原则是49%的人服从51％的人偏好。因此在民主下，政府行为受多数人偏好的左右。因为民主本身不能防止51％的人要求平调49%人的的财产，因此民主的决策原则内含有打富济贫的重新分配财富的倾向，它可能是会破坏产权的。这就是为什么哈耶克非常强调法治，他认为单纯的民主原则，即多数人原则，是会侵害产权的。法治确定什么东西是不能用民主过程来做，这是很重要的。比如公司治理结构中法律要保护小股东的利益，就是说即使是多数人也不能侵犯少数人的利益。所谓保护小股东，就是保护弱势的的权利。法治的重要内容之一是保护弱势群体免收强势群体的侵犯。因此，民主需要同法治结合在一起，对产权的保护和对经济的发展才有效。这就是在有些人看来，没有法治的民主对经济发展极为不利。南美的阿根廷是一个例子。20世纪初，阿根廷的经济发展在全世界名列前十名（按人均收入）。它的资源丰富，也是欧洲移民国家。虽然它难同美国相比，但绝不比加拿大、澳大利亚、新西兰差。但到了20世纪末，就完全不能同这些国家比了。其中的一个制度原因是法治的不断被侵害。特别是在40年代末选举出来的民粹主义的政府，为了讨好多数选民，开始了一系列侵犯产权的政策，窒息了经济的发展。法治的削弱最终也不利于民主，导致了政治的不稳定。

在三种约束政府的机制――法治、公民社会和民主――中，我们特别强调法治建设，并不是否认公民社会和民主的作用，而是指出制度建设中的一种适当顺序。在我国目前的经济发展阶段，法治建设可以比较直接而且效用比较高地推动好的市场经济的建立。用法治来约束政府应该排在优先顺序上。法治是独立于公民社会和民主的约束政府的方式，并不是不先建立民主就不能在法治建设上有建树。虽然三者之间确实有联系，但是这种联系并不能推导出没有民主，没有公民社会，就不能去建设法治。实际中存在很多空间，努力推动法治建设是可以有作为的。

政府违背法治的两类情况

法治的一个重要的作用是约束政府。为什么要把约束政府放在首要位置，这跟我国的历史和现状有关。因为我们的历史是从计划经济走过来的，我们的现状是一个发展中的国家。在职能和体制上来讲，政府习惯的是无所不包，而且我们的历史上又没有有限政府的概念，没有政府行为要受到约束的概念，所以约束政府应该作为法治建设的重点。

在现实中，政府往往是违背法治的重要因素。我们发现法治没能约束政府有两类情况，这两类情况的表现形式不一样。

第一类情况是政府颁布的限制经济人活动空间的法律太多。有法律的国家并不一定是法治国家，立法多并不意味着朝法治国家迈进。事实证明，众多的限制经济人活动的法律多往往是造成了很多坏的市场经济的主要原因。这在中国虽然是新出现的问题，但是在其他国家是老问题了。法律多并不是法治。相反，通过一系列法律法规来捆绑经济人，是打着法治的旗号，实施以法治国(rulebylaw)。以法治国决不是法治(ruleoflaw)。

法治国家不是法律国家，以法律的形式约束、窒息经济的发展，是坏的市场经济的一大原因。在其他的发展中国家，早已发生了这种情况，非常值得我们借鉴和警惕，比如所谓的“拉美病”和“印度病”。同中国相比，拉美各国和印度不能不说是法律“健全”，但是我们不认为它们是法治国家。拉美国家在19世纪20年代就独立了。秘鲁人迪索托（HernandodeSoto)在其年出版的《另一条道路》(TheOtherPath)一书中，生动记载了在秘鲁过多的法律和法规，赋予政府种种权力对民营企业的建立和进入市场制造种种障碍，造就了一个整体寻租性的社会，窒息了秘鲁经济发展的活力。申请一个个体户的营业执照需要经过无数道手续、拜访无数个机构，花费几年时间才能办下来。太多的法律完全阻碍了人们进入生产性的经济领域,迫使企业家转入地下。印度的最初的法律体系是从英国移植来的。独立后印度的劳动立法对劳动市场有极强的管制。在我国，国有企业曾经是铁饭碗，但后来国有企业用工制度也比较灵活了。在印度，有法律规定，即便是私人企业，在雇佣人数达到50人后也不得解雇工人。印度劳动力市场的繁琐法律对经济发展很不利。这种情况现在正在开始改变。

秘鲁的例子说明法律对企业进入的管制，造成企业创业的困难，窒息经济的活力。印度的例子是讲法律对劳动市场上的管制，也是妨碍经济发展的。因此，有法律的国家不等于法治国家，关键是看法律是否有利于经济发展。现在我国的情况是，一些政府部门学会了以法律或法规作为自己的工具来捆绑别人，规制别人，把别人捆绑起来，自己的权力就大了。以法律为工具来扩大政府的权力，符合以前的惯性，又是与现在一些政府部门的利益相一致，因此是非常值得警惕的倾向。

第二类情况是限制政府任意权力的法律太少。在计划经济时代，政府说什么就是什么，政府的任意权力是无限的。现在虽然强调法治了，但是限制政府任意权力的法律还远远不够。政府的任意权力反映在各个方面。比如企业建起来以后，各种摊派、赞助、骚扰等就蜂拥而至，没有法律约束政府的这些权力。又比如执法是运动式的，象查偷税漏税，是搞运动式的，没有法律程序约束这种执法。再以年底中国电信调价为例。先是突然调高海外接入价格，然后迫于压力又调低价格。它说明政府监管部门的电信定价没有程序上的约束，政府任意权过大，想干嘛就干嘛。实际上，政府的监管部门被电信公司“俘获”，因为电信公司要上市，急于向投资者显示利润前景。显然，企业的上市目标成为了政府的目标，又没有法律约束政府的任意权力，结果政府的调价决定造成了市场的无序。政府的任意权力引起人们预期政府的政策多变，非常不利于经济的发展。如果是一个法治环境，就有认定的程序。比如电信价格属于被政府规制的价格，调整时就需要举行听证会，就会有公众的声音，并不是仅仅是电信公司的游说。法治中非常强调的程序的作用就是对政府任意权力的限制，政府做事的时候必须遵循一定的规则，不能随便行事。

这两类情况，一个是政府给经济人加过多的约束，一个是对政府的任意权力约束不够。它们都会干扰有限政府的实现，不利于好的市场经济的形成。将这两类问题区分开来是有意义的，因为它们的表现形式不一样。但是都是反映了法治在约束政府方面的偏差。由于我们国家原有的法律很少，因此，就有一种自然倾向，似乎法律越多越好。事实上，这正是法治建设中容易出偏差的地方。法律太多已经成为许多市场经济发展的制度性障碍。中国也面临这样的危险，从法律不健全会走向颁布法律过多。中国要警惕可能走上拉美、印度的旧路。但在约束经济人的法律过多的同时，约束政府任意权力的法律却很不够。因此，政府对经济发展的不利影响往往是双重的。一方面是法律太多的弊端，使政府干预有了法律的依据，对企业生存和发展造成困难。另一方面是政府做事可以不按程序，干预的任意性仍然很大。

法律太多和政府干预的任意性是偏离有限政府的两个方面，虽然表现形式不同，但是都反映了同一种根本性的观念误区。这个误区就是把法律作为政府管理经济的工具，即法律的“政府工具论”。这种法律的政府工具论的观念是非常普遍存在的，它是出现政府违背法治的两类情况的根源。法律不是政府的工具。政府往往成为法治的障碍。法治的实质是政府和经济人都受法律的约束。因此，只有彻底改变法律的政府工具论的观念，才能建立真正的法治。

推动法治建设的力量推动法治建设的力量

建立法治社会的推动力来自哪里？不外乎来自内部利益、外部压力和知识的力量这三个方面。

首先，内部利益可以从经济人和政府两方面看。消费者和生产者从自己的利益出发有对建立法治的需求。随着经济发展，这种需求在上升。经济人看到自己的长期利益，希望约束自己同时也约束别人，尽管这样一来短期利益会下降。经济人也希望约束政府的行为。但是法治需要通过政府来实现。约束经济人通常符合政府的利益，那末约束政府自己呢？经济发展的结果不是零和博弈，是潜在的双赢和多赢，因为把饼做大后经济人和政府都受益。因此，政府从自己的角度来讲，也需要固定的、可预测的、透明的制度规则，对政府自己的利益（比如税收、经济发展、社会稳定）也有好处。法治对经济发展有直接效益，它要解决的一个问题是让饼如何做大的问题。所以，我们会有所谓“权力的悖论”：约束政府的权力可以使政府受益。

第二，外部环境的压力推动法治社会的建立。除了上述的内部利益之外，我们不能忽视外部压力对建立法治和有限政府的作用。比如中国加入WTO，这是非常重要的。WTO的规则是法治的规则。WTO这么多规定，几乎全部都是用来约束政府的。开放带来的新的竞争规则是硬道理，这就使得以前政府部门的很多做法行不通了。比如有关劳动的限制性法律，在开放的条件下，你会发现你的竞争力不够了，因此就需要改变。

第三，知识的力量。独立的经济学家和法学家更多地

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