未来我国行政管理制度如何改革创新
作者：蓝志勇，清华大学公共管理学院教授、中国人民大学公共管理学院兼职教授；张腾，中国人民大学公共管理学院博士研究生；李廷，西南石油大学经济管理学院讲师。
摘自：《理论与改革》年第1期，原题为“从‘不破不立’到‘以立促破’——行政审批制度改革的创新思考”。
未来我国行政管理制度改革创新的趋势，主要受到三个方面的直接影响：推进党和国家治理现代化对政府提出的新要求，新兴科学技术特别是大数据在行政决策、管理和服务中的新应用，生态文明所产生的新生产力、生产关系在上层建筑领域的新回应。分析这三个方面的影响，可以为下一步行政管理制度改革创新标明方向。
党和国家改革的总体目标引领
党和国家是以全心全意为人民服务为根本宗旨的，所以除了人民的利益没有其他利益，促进多元利益主体参与国家事务管理，是实现公共利益最大化的基本保障，是行政管理制度改革创新的总方向。
行政管理制度创新以善治为目标，就是要使政府不断适应经济社会发展要求。要深化职能转变，将政府职能向公共服务、社会管理倾斜，将经济建设的成果以公共服务的产品和公平正义的秩序来满足社会日益增长的需求。因此，推进简政放权、放管结合、优化服务的改革将继续进行下去，减少和下放行政审批项目，加强行政服务中心的功能，推进公共服务标准化，再造政府各部门的行政流程，规范管理，拓展服务，将成为基本趋势。
行政管理制度创新以善治为目标，就是要使行政权力配置进一步合理。将按照决策、执行、监督三种权力适当分开、相互协调的原理，收缩政府组成部门的职权，主要负责制定和修订政策、规则、标准，将分散行使的审批权集中交由专门机构，使之成为具有相对独立职能的政府执行机构，将决策、审批后评估和监督交由审计、监察、督查机构，实现组成部门、执行机构、监督机构分工明确、各司其职、有效制衡。
以大数据为主的科学技术支撑
大数据在政治、行政和公共管理领域的顶层应用设计，是当前大数据应用于国家治理的初期最迫切需要解决的重大核心问题。笔者认为，这方面的研究应该集中在两个方面：一是使党和政府全心全意为人民服务的理念转化为制度；二是使大数据支撑的国家宏观调控内置于社会主义市场经济之中。
“全心全意为人民服务”是党和政府的宗旨。追求道德与现实之间尽可能接近的行政管理制度——德治，是治理制度的最高境界。但传统意义上的德治，主要依赖政府及其公务人员的内心道德力量外化为符合社会核心价值观和道德观的公共管理行为，具有很强的主观性，其辐射到德治的作用范围和效果较为有限，而且用于道德教化的行政管理制度越是高尚，往往越是难以执行，容易变成说教，反而加剧了政府公信力的流失。大数据的运用，可以将精神领域的道德冲动与物质领域的制度约束结合起来，以社会客观的道德规范改造政府的道德修为，迫使公务人员将外部道德压力内置到自身内心，从而实现自我道德追求与外部要求的统一。这种统一，是由大数据将客观道德与主观道德剥离决定的，使得外部社会道德要求演变为独立存在的力量，成为可以物化为驾驭行政管理行为的制度形态，即一种新形式的行政管理制度形态。
进行大数据应用于行政管理制度创新的顶层设计，一是要对政府做适合的事进行数据解析和量的规定，二是要提供政府以最大效率和最小成本做事的数据方法，三是要帮助政府建立有数据约束力的核心价值观和政府市场观。
大数据通过客观还原公众的公共服务需求，提供了取向，有助于政府科学地分配公共服务资源，通过将社会对政府的诚信度、公信力、依法行政能力、工作效率和质量的诉求转化为政府可识别、能认知、易实行的信号，有助于政府管理意识的转变，因此，对政府管理会产生出社会科学、人文精神与自然科学叠加意义上的推力。于是传统行政管理“德治”模式发生变化，大数据所推动的将客观道德与主观道德剥离的第三次“二分”，不但不会导致政府伦理的失陷，反而形成了在传统的道德管理约束之外的新的更加有力的约束力；传统的市场经济模式也发生了变化，大数据所推动的“管理技能”分为“管理工具”和“掌握工具的技能”的第二次“二分”，不但不会使得政府的政治属性与技术属性分离，反而获得了打破部门利益的利器，部门壁垒、信息孤岛被认为是不道德的，坚冰将被打破，专业分工以及支撑专业管理的工具不再是冷冰冰的技术器具，而是可以与人文精神相融合的新制度。综上，完整的公共管理和服务链条有望形成。
以生态平衡的自然铁律倒逼
马克思和恩格斯认为，人类社会面临两大变革，“人类同自然的和解以及人类本身的和解”。人类同自然的和解就是要求行政管理制度的功能定位从规范一般市场秩序转变为促进生态市场经济发育、均衡一般市场秩序与生态市场经济秩序的关系，从维护社会稳定的社会制度转变动员公众建设资源节约型、环境友好型社会。
系统完整的生态行政管理制度包括三个方面：法律和政策性制度、公众合作治理制度、主体责任制度。法律和政策性制度主要是综合统一决策、生态管理大部门制度，国土空间开发保护制度，自然资源产权制度，生态补偿制度，生态保护红线制度，资源用途管制、集约使用、有偿使用、破坏赔偿制度，节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。公众合作治理制度主要是全民节约制度，生态文明教育制度，环境信息公布制度，社会监督举报制度。主体责任制度重点是落实生态环境责任制度，干部绩效考评制度，领导干部自然资源资产离任审计制度，生态环境损害责任终身追究制度。
生态管理制度体系，绝不仅仅是就事论事的罗列，而是需要将生态平衡的自然规律自觉地转化为行政管理制度，并渗透到所有制度当中，改变以往分而治之的格局。因此，要使生态环境方面的制度与政治建设、经济建设、文化建设和社会建设的各项制度相互衔接，成为一个贯通型、无缝隙的制度体系。要不断推进这些制度上升为法律，成为对政府和社会各界的硬性约束。此外，要使生态环境方面的制度与行政管理组织制度、运行制度、工作制度深度融合、紧密配套，以制度创新配合体制改革，建立绿色行政管理体制，按照生态文明的要求进行职能转变，建立适应生态建设的政府职能体系，切实加强政府生态公共服务职能，使各项政府职能服从和服务于生态管理制度。
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