行政管理考研之论文之窗公益事业单位国有资
高红，黑龙江大学政府管理学院副教授、硕士生导师；管仲军（通讯作者），首都医科大学公共卫生学院教授、博士生导师
[摘要]本文全面梳理和分析了事业单位国有资产预算监管、内部控制、审计监管和人大监管的最新政策与政策实践，提出公益事业单位国有资产监管的重点正由增量资产配置转向存量资产的有效利用。为此应以事业单位存量资产信息数据库为基础和前提；以资产使用的绩效管理与跨部门、跨地域、多层级互联互通的信息化协同和协作平台建设为“主线”；以资产审计结果应用和审计责任的强化，以及资产报告功能、内容和形式的具体化为“两翼”，预算、内部控制、审计和人大监管各个环节相互衔接和制衡，构建和完善四维一体的政策优化路径。
[关键词]公益事业单位；国有资产；监管政策
[相关知识点]公益事业单位；政府资产；国有资产；资产监管
[研题点睛]1.请结合我国实际，谈谈对于公益事业单位国有资产监管的认识。
2.目前我国在对国有资产的监管中存在哪些不足？请你结合实际提出相关的优化建议。
3.在新时期，为适应中国特色社会主义新时代发展需求，我国应当如何加强对公益事业单位国有资产的监管？
4.在当今时代背景下加强对公益事业单位国有资产的监管有何重大意义？
[主要内容]年3月29日《财政部关于修改〈事业单位国有资产管理暂行办法〉的决定》，规定“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或作价投资，转化科技成果所获收入全部留归本单位”的“权力下放”政策。
这意味着以行政规章制度的形式赋予事业单位及其相关科研人员有效使用国有资产的收益权，这种国有资产所有权收益的让渡既有利于调动事业单位及其科研人员的科研创新积极性；又有利于提升事业单位国有资产的无形价值和软实力；更有利于国民经济的转型升级和社会生活整体水平的改善，是符合中国特色社会主义新时代发展需求的重要改革举措。
需要指出的是，随着对事业单位国有资产的放权，应同时明确新时期下事业单位国有资产监管的重点，以及在改革过渡过程中政策执行成本和制度衔接的挑战，以创新并逐步完善公益事业单位国有资产监管指标体系和配套机制。
一、概念辨析：政府资产与国有资产
年10月财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，自年1月1日起全面施行。要求事业单位同步推进权责发生制财务会计核算和收付实现制预算会计核算。这既有利于实现“政府资产”管理与预算管理的结合，从而使“存量资产”信息逐步成为政府资产配置的重要依据和参考；又有利于实现“政府资产”管理与债务管理的结合，从而使债务总量与单位可偿资产的存量、增量，以及可能的增值和变现情况相匹配，以合理确定债务规模、降低投融资风险。那么，政府资产和国有资产的定义和范围有什么不同？政府会计制度和国有资产报告制度有什么内在的关联性？
根据《政府会计准则基本准则》和《中华人民共和国国有资产法草案》关于政府资产和国有资产的界定，政府资产的定义更多是从会计确认、计量的角度出发，强调控制经济利益流入等性质；而国有资产的概念更多是从法律权属的角度出发，主要强调资产所有权的属性。从范围上来看，国有资产包括按照规定纳入国有资产统计范围、主要由公共部门经营或占用的资产；政府资产则由于还包括政府作为公共管理者受托代理的资产，如社保基金、住房公积金等，因而其范围要大于国有资产。从政府会计制度和国有资产报告制度的关联性来看：国有资产报告制度的有效实施需要按照国家统一的政府会计制度规范国有资产会计处理，并完善配套的会计统计制度，从而确保各级政府、部门和单位的国有资产报告信息完整、真实、可核查、可比较；另一方面，国有资产报告制度的实施有助于各级人大较为全面、准确的了解各级政府的资产负债情况，进而分析各级政府对国有资产保值增值责任的履行情况，以及其提供公共服务的能力水平及其偿债能力。
可见，政府会计制度和国有资产报告制度的改革和实施既对事业单位国有资产监管工作提出了新的任务和要求，又将促使其积极应对政策执行和制度衔接过程中的各种问题和挑战。
二、公益事业单位国有资产监管重点：由“增量配置”转向“存量利用”
根据《国务院关于年国有资产管理情况综合报告》可知事业单位国有资产存量不仅体量大；而且其结构合理性有待商榷，即过于依赖对有形资产的数量和价格统计，而对以“公益价值”产出为内核的无形资产评估和统计仍较为欠缺。
事实上，在传统管理模式下事业单位存量资产处置过程往往缺乏必要的约束和监控，资产处置随意性大，不报、补报和漏报现象时有发生：
一是资产与预算管理结合的紧密度不够，重增量资产配置、轻存量资产共享的现象仍较为普遍。
二是存在资产管理内部控制制度建设滞后、或相关部门执行力不强，致使有些单位账实不符、账表不符和账外资产的现象屡禁不止。
三是增量资产配置的目标导向模糊，不利于后期使用管理的绩效考核。
四是与资产处置情况相挂钩的奖惩机制尚未健全，存在资产闲置、损坏丢失、随意处置等现象。
而以政府会计制度改革为支撑的国有资产管理报告制度将从以下几方面优化事业单位国有资产及其监管工作：
一是有助于摸清中央和各地方政府所属事业单位国有资产的数量和“家底”，以便于各级人大对单位资产流失情况进行监督和问责；亦有利于激励各级政府积极创新事业单位国有资产运营和监管方式。
二是有助于推进对事业单位国有资产结构的合理性、资产配置的有效性，以及资产处置的效益等质量性评估工作。虽然国管局发布《中央行政事业单位资产管理绩效考评办法（试行）》，但由于目前政府各主管部门不能及时了解其管辖范围内事业单位资产的使用情况，这在一定程度上影响了资产管理绩效考评的准确性和有效性。
三是有助于推进事业单位国有资产信息化建设，促进财务、预算、审计和人大监管数据和职能的对接与协同整合。事实上，随着我国市场经济改革的持续深化，各级政府部门亟需创新和完善事业单位国有资产监管方式与机制，持续提升事业单位公益价值的生产与再造能力，以不断改善各地各行业的营商环境，从而实现市场价值和公益价值可持续的再生产与转型升级。
四是有助于推进事业单位国有资产管理由“增量配置”转向“存量利用”的再开发、再利用、再创新。从政府举债的角度来讲，行政事业单位国有资产分布于“代行国家职能”的不同层级政府中，是各级政府资产的重要组成部分，因而亦应成为政府举债与信用评级的主要考量依据和重要支撑。
总之，经过改革开放40年的积累，我国事业单位国有资产在数量上已经达到了一定的规模，今后的监管重点应转向存量资产的有效利用、存量资产“公益价值”产出能效的评估，以及以存量资产无形价值的提升优化新增资产配置。
三、新时期下公益事业单位国有资产监管面临的挑战
根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，年要初步形成供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。这期间国家先后在事业单位推行了法人治理、人事、财务和国有资产管理改革等一系列的政策措施。其中，涉及国有资产监管的主要有预算监管、财务（内部控制）监管、审计监管和人大（资产报告）监管，但在各项政策的具体执行与衔接中尚存在以下挑战。
（一）预算监管的挑战：存量资产信息的不完整、不全面
从实际操作的角度，推动资产和预算管理相结合的配套制度和具体的操作规范还较为缺乏，资产管理部门尚未参与到资产预算的编制和执行中，从而使预算管理难以发挥资产管理功能，更多地成为事业单位收支统计过程中的记账和对账手段。
事实上，在传统预算管理模式的制度惯性影响下，事业单位更倾向于将资金投入控制作为预算编制的重点，不仅没有将存量资产纳入预算编制；而且并不重视对存量资产占有和使用情况的调查和研究，存量资产信息并不完整，从而难以摆脱“重购置轻管理”的怪圈。另一方面，对存量资产管理的忽视、存量资产信息的残缺不全往往导致事业单位资产配置标准的行政导向和滞后性，消极等待或简单参照上级主管部门的资产配置标准，缺乏对所提供公共服务的特殊性和创新性需求的考量，不能有效结合地域经济社会发展的阶段性需求适时调整。从而极大地降低了增量资产预算的可执行性和有效性。
（二）内部控制的挑战：资产使用绩效和信息化管理待完善
年12月财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，年3月1日《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》开始施行。从全国范围来看，年初已有93.13%的行政事业单位建立了资产管理业务内部控制制度体系。
内部控制既有助于促进事业单位国有资产管理规范化，又有助于运用风险评估和控制方法防范和规避可能发生的资产流失等风险。但由于事业单位长期以公共服务提供为中心，对国有资产采购、使用、配置和处置的内部控制意识仍较为欠缺，往往并未明确资产管理内部控制的目标和详尽的控制指标，对资产使用中可能存在的风险亦缺乏认识和科学的评估，资产使用的绩效考评和奖惩机制尚不健全。
另一方面，与前期数据采集相关的信息化管理规范，以及与考评结果应用相关的信息公示、绩效激励、闲置退出和监督反馈等配套机制尚不完善；闲置资产调剂和共享的信息化建设还存在一定的技术瓶颈，从而严重影响事业单位资产数据与单位其他业务系统数据的共享共用，也无法实现资产数据的动态化管理。这就给及时、准确地掌握事业资产存量、使用状况、分布等情况带来很大难度，亦不利于资产配置标准的制定；更容易滋长资产处置中的不合规行为，增加资产贬值和流失的风险。
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