行政管理考研之论文之窗社会组织参与政府购
张汝立，男，北京师范大学教授，博士生导师，北京大学社会学系毕业，法学博士，院教学指导委员会主任，兼任北京市社会学会理事。研究方向：社会问题与社会政策、城市化与社区发展。
[摘要]社会组织在参与政府购买公共服务时存在诸多困境，已有研究多从政府主导角度进行分析，这并不能真正解读相关困境。本研究发现，社会组织在服务供给中存在的服务目标、服务过程和服务能力等困境已经对政府购买公共服务制度实践产生了明显的消极影响。这些困境的产生是社会组织运行的制度场域中权力、规则和信息等资源的扩散机制综合影响的结果，涉及到政府、第三方评估机构和社会组织等三类代表主体。因此，社会组织参与政府购买公共服务的困境应当通过制度场域中各代表主体协商共治加以优化。通过解决社会组织运行的制度场域中存在的系统性困境，可以有效激发社会组织的理想功能，显著推动政府购买公共服务健康发展，进而对探索中国社会治理体系和能力提供路径选择。
[关键词]社会组织；政府购买服务；制度场域；协商共治
[相关知识点]公共服务；社会组织；政府购买服务；多元治理；工具理性
[研题点睛]1.请你谈谈社会组织参与政府购买公共服务的困境与优化
2.社会组织出现目标偏离的原因及解决路径
3.社会组织参与提供公共服务的利弊
4.多元治理视角下如何更好地实现公共服务的提供
5.第三方评估的困境及优化
[主要内容]一、问题的提出
年以来，中央财政已连续6年安排2亿元左右专项资金用于向社会组织购买公共服务。随着参与规模和服务范围的持续扩大，社会组织在此过程中面临的诸多困境也愈加凸显，这严重损害了社会组织参与购买公共服务的应有功能和理想效果。因此，对社会组织参与购买公共服务中的困境问题应当加以重视和研究。
关于社会组织参与政府购买公共服务困境的既有解释，有以下两种：
一种观点认为，政府主导下的“项目发包”决定了社会组织的从属地位。这种单向度的权力控制体现为发包体制的“定向”购买和在此过程中政府与社会组织形成的“管家关系”。
另一种观点认为，政府主导下的购买公共服务更像是一种“行政嵌入”。即国家和政府对社会组织的控制出现了较为系统的制度化特征。社会服务规模与质量的整体性要求使得政府对社会组织承接服务采用“嵌入监管”，社会组织缺乏独立性和竞争性产生的是政府对社会组织的“过度体制嵌入”。
以上及其类似的研究中，不管是“项目发包”的观点还是“行政嵌入”的观点都认为是政府主导下的行政压力与强力控制造成了社会组织参与政府购买公共服务的困境。这种研究实际上固守“政府主导”的政策执行逻辑的研究思路并不能够深度理解相关困境的根缘，只有采取“社会组织主导”的政策实施逻辑的研究思路，构建起社会组织运行的制度场域框架并分析各行动主体的资源优势与扩散机制，才能较好地对既存困境有更加准确的诊断，并对症施策。
二、社会组织参与政府购买公共服务的功能与制度场域
（一）社会组织参与政府购买公共服务的功能
从政府购买服务体系来看，社会组织需要同时面对政府、公众和第三方评估机构（如图1所示）。面对不同主体时所扮演的角色应当有所不同，只有努力承担起多种角色，积极履行好多重关系中的权利与义务，发挥好各方期待的功能，才能从整体上促进政府购买服务的有序推进和效果落实。
图1社会组织在政府购买服务体系中的功能
（二）社会组织运行的制度场域
遵循以上功能框架的社会组织能够为政府购买服务各个环节和整体系统的稳定发展起到积极作用。但是政府购买服务作为一项制度安排在关涉到各行动主体的利益评判和行动取向时比理想状态下的结构功能分析要更加复杂，同一制度场域下的各行动单元往往面临着“制度复杂性”，即它们不得不经常面对所在领域中内在要求互相不一致的目标、原则或者意义的“强制”。斯科特认为任何一项制度都包括为社会生活提供稳定性和意义的强制性、规范性和文化——认知性要素，也就是说强制性、规范性和认知性是制度得以存在运行的三大基础性要素。
图2社会组织运行的制度场域
三、经验检视：社会组织参与政府购买服务的困境
社会组织参与政府购买公共服务中的困境集中体现在服务供给环节，具体表现为服务目标、服务过程和服务能力三个层面。
（一）服务目标：公众需求还是行政需要
社会组织在参与购买服务中存在明显的目标偏离问题。社会组织在提供服务时扮演“主角”，而本是项目服务目标的公众成了配合社会组织开展项目的“配角”，这完全颠倒了“需求导向”下的主客体关系，背离了政府购买公共服务的目标要求。
一个项目目标的达成，从目标设定到服务内容再到服务效果具有很强的关联性，但一些社会组织在项目开展的初期并未意识到目标、内容与效果之间的关系，造成资金浪费、目标偏离和效果低下等问题。
多重制约的管理模式造成了社会组织在执行项目的过程中出现目标错位的问题，即在原有项目的基础上还要负担一些街乡的行政化工作。这样一来，社会组织行政属性增强而社会属性褪色，加深了公众以及政府对社会组织专业性的质疑，默认其只是政府的“好助手”，而不是专业的“好组织”。
如果受到街乡强大的行政嵌入和任务分配压力，社会组织在提供公共服务时还存在目标完全置换的问题。首先是为了获得持续发展机会，社会组织一味地追求政府、街乡和社区的认可，独立性和自治性难以充分体现；第二，社会组织责任意识不强。街乡和社区会更多考虑如何高效完成行政任务，总是对能够帮助其更好完成行政任务的社会组织青睐有加，社会组织轻易被行政力量“俘获”；第三，短视性的目标导向影响社会组织长远发展。街乡通常根据临时性、任务性的目标要求进行资源配置，这种分配方式不仅会导致社会组织以完成政府分配的任务为主要目标，还在一定程度上影响了社会组织融入社区的进程。目标置换虽然能够帮助社会组织借助行政力量完成任务，但也在潜移默化中丧失了独立性，阻碍了社会组织的长远发展。
（二）服务过程：重实效还是赶任务
社会组织存在做项目“前松后紧”、迎评审“前紧后松”的梯度差异。社会组织有效嵌入社区并赢得一定信任也需要时间，等到真正具备了开展服务的社会基础后中期评审也已临近，社会组织不得不密集地开展活动以应对中期评审，这就导致在每次开展评审之前都会出现“赶任务”的情况。这样“前松后紧”的赶任务行为和对待评审“前紧后松”的重视程度无疑背离了社会组织承接项目与政府考核项目的初衷。
这样短周期服务项目很难实现社会组织与社区的深度嵌入，“蜻蜓点水”般的服务形式也难以实现购买服务预期对基层的治理。社会组织不了解社情就会导致服务的过程只是完成项目的过程，逐渐与服务对象脱节，没有达到社会组织与社区居民的双重受益目标，而且服务效果被量化为数字，社会组织的工作人员很难对其所服务的社区投入大量情感。当前公众的个性化、多样化、精细化的服务需求恰恰需要社会组织开展专业、细致、灵活的服务内容，但这在短时间内显然是无法做到的。
（三）服务能力：专而精还是泛而空
社会组织能力有限，服务质量不高。从整个行业来看，社会组织根基较为薄弱，不仅资金的支持有限，而且作为成熟的社会组织应该具备的一些要素，如核心产品、核心团队、组织文化等也处于普遍缺位状态。
社会组织能力发挥不足。一方面是因为社会组织急于求成，随着近些年来政府对社会组织服务需求的增加，大量社会组织涌现出来，为获得项目进行激烈竞争，这使得社会组织行业内部整体比较浮躁，在获得项目后不能脚踏实地地提供服务。另一方面，社会组织在执行项目时存在偷工减料的状况。因为项目资金划支的人工费较少，社会组织为了维持生存，故意缩减服务次数、降低服务质量以扩大资金结余。社会组织凭着政府主动邀标的亲密关系做服务就不会有应对评审的压力感，也一定程度上放松了对服务质量的要求。社会组织能力定位模糊，存在很多超专业能力揽项目的现象。
社会组织想要成为独立的主体，必须要发挥独特的作用，在承接服务时应该明晰自身的能力范围，而不是一味追求风潮和资金数量。社会组织普遍存在的困惑是要“精”还是要“全”，当社会组织长期专于一个领域时，就会做的比较精细，但由于公共服务需求的多样性和政府购买服务的倾向性，单一化发展很容易使社会组织出现生存危机，而当社会组织比较全面地涉猎多种服务项目时，又会出现无法保证服务质量和专业定位模糊的问题，这种悖论是目前社会组织在承接服务时普遍存在的。
四、制度场域的扩散机制：困境的根源
社会组织参与政府购买公共服务中的困境表现在服务供给的各个层面，但根本上讲是制度场域中的权力、规则和信息等资源的扩散机制造成的。这种扩散机制在购买服务过程中具体表现在制度设计、评估监管和项目运作三个层面。（一）制度设计层面
1.前期培训文本化
从时间节点上看，参与培训的主动性明显不足，认为项目文本过关就代表培训完成。从培训内容上看，根据评审专家建议，对项目实施文本进行修改和优化，而以文本优化代替能力提升最终做到的只能是“形式合法化”，而没有真正激发社会组织的专业性和创造性进而提高服务质量。
2.项目设计机械化
机械化的项目设计表现在项目资金不灵活和项目缺乏连续性两方面。首先，项目资金有限且劳务费用规定苛刻导致项目资金不灵活。其次，政府主导下的社会组织服务内容缺乏连续性和稳定性，使社会组织不是苦心经营自身专长，而是费尽心思揣测政府意图，造成了政府资金浪费、公众不买账、社会组织受伤害的“多输”状态。
（二）评估监管层面
1.评估指标权重失灵
第三方评估机构在指标权重的压制下没有得到社会组织和政府部门的应有重视。第三方评估机构缺少表达建议和提供信息的有效渠道，只负有日常监管的责任而没有决定评审结果的影响力。
2.过程评估形式化
社会组织具备信息和经验优势，而第三方评估机构在评估过程中却显得力不从心，难以统筹兼顾、严格监管，这种走过场似的评估难以及时发现并纠正服务过程中的问题，弱化了监管督促、整改提高的作用效果。
（三）项目运作层面
1.组织工具理性化
社会组织成员的价值理念定位的严重偏差导致行动上的工具理性倾向，拿项目是为了组织的安身立命，做社工只是谋生的临时手段。工具理性化驱使下的社会组织将服务质量和公众需求放到次要位置，尽量通过形式化的、节省成本的方式提供服务，以便维持组织生存和人员生计，致使社会组织无意精益求精和培养专业人才，忽视了承接服务的初衷，最终损害的是多元治理的社会根基。
2.组织专业水平低
社会组织的专业水平决定了购买服务的最终效果。但是，目前中国的社会组织受到专业社工数量少的影响，专业化水平普遍较低。社会组织专业水平弱造成其在承接项目时难以满足政府和公众要求，即使拿到项目也容易导致服务走过场，实施效果难以保证。
五、代表主体的协商共治：困境的优化
破解阻碍社会组织功能发挥的困境，应通过社会组织运行的制度场域中的各主体协商共治加以解决。协商共治的前提是各代表主体共享依托资源，协商共治的具体路径是各代表主体纠偏扩散机制。
（一）共享依托资源
建立“N+1+1”的需求反馈机制，打破区隔的依托资源、连通各主体资源优势实现资源共享，真正实现三方主体理性协商、利益相容和行动一致。其中，“N”指的是真正扎根基层提供服务的众多社会组织，他们基于长期经验能够向第三方评估机构提供真实可靠的居民需求。“1+1”指的是负责评估监管某一地区社会组织的第三方机构通过全面综合考量筛选社会组织所提供的居民需求，直接与政府部门对接居民服务需求意向，政府部门则应当将第三方意见作为重要决策依据，使第三方机构能够在相关制度规则制定中直接分享政府权力，社会组织通过“N+1+1”的需求反馈机制也能够在确定政府购买服务项目的决策议程中发挥关键作用并间接分享政府权力。
第三方应实现过程评估、满意度调查和财务审计职责的完全独立、各自运行，确保评估规范性，实现规则资源共享。对于政府来讲，将具体监管参与政府购买服务的社会组织的规则资源平均分给三家独立机构负责，避免任何一家机构垄断规则资源，防止政府监管失灵现象发生。对于社会组织来讲，缓解了其面对一家独大的评估监管机构时的顾虑甚至弄虚作假。
社会组织应坚守初心，实现信息资源共享。政府方面在项目发包时应当要求社会组织提供详细证明其专业能力的信息而不仅仅是年检报告等表面材料，并规定非专业领域社会组织不得承接特定服务项目，依此“破坏”社会组织依靠提供模糊信息和采取迎合策略的侥幸心态。第三方机构对社会组织的过程监管应具有严肃性和随机性，对于项目实施不佳的应当及时向政府部门汇报，同时与社会组织约谈并提出整改意见，借此可以对社会组织形成常态化压力，倒逼其做好每一场服务从而提高整体服务质量。第三方评估机构还可以尝试建立常态化咨询机制，将自身专业性和丰富经验应用于对社会组织开展项目的日常辅助中。
（二）纠偏扩散机制
社会组织参与政府购买公共服务困境的根源在于制度场域中的扩散机制，所以理应从纠正各代表主体的扩散机制入手优化相关困境实现协商共治，具体包括制度设计、评估监管和项目运作三条路径。
从政府角度解决制度设计问题，完善监督决策机制，推进多元参与。第一，优化公开竞争形式，促进社会组织专业能力提升。第二，调整项目资金使用结构，合理界定服务成本配置。第三，完善立项审查，推进多方共议机制。
从第三方角度解决评估监管问题，审评机制讲求实效。第一，项目前期培训要到位。第二，系列评估严格化，建立评估结论有效化的机制，发挥好评估结果的参考作用、警示作用和激励作用，尤其要注重体现第三方评估结果的有效应用。第三，主动听取服务对象意见。
从社会组织角度解决项目运作问题，培育专业服务能力。第一，机构增能，加强人才队伍建设。第二，项目落地，回应服务对象需求。第三，深耕细作，形成持久品牌项目。
[文章来源]：《中国行政管理》年第2期
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