中国执行论坛优秀论文论法院执行案

论法院执行案件管理机制的分化集约改革

——以规范执行权的行使为中心

北京市海淀区人民法院毛金柯杨海超

法院执行工作传统的“一人包案”模式，在一些法院执行案件数量飞速增长，面临“案多人少”压力以及执行员掌握着执行中进行调查、控制、处置、发款等所有事务决定权力而难以监督的情况下，已经影响到了执行工作的效率和公正。因此有必要对执行案件的管理机制进行分化集约式的改革。一方面，应将执行员负责执行中所有工作的管理模式改革为执行员与专门人员或机构分工配合的管理模式，将部分事务和权力从执行员处分化出来。另一方面，可由专门人员或机构来统一负责所有执行案件中具有共性的、可集中实施的各项工作，提高执行的效率。本文就此展开讨论，从总结法院执行工作所面临的困难入手，分析推进分化集约案件管理机制改革的必要性与目的，并对改革方案的设计提出建议。

一、当前法院执行工作面临的困难与问题

（一）当前法院执行工作面临的困难

1.宏观层面的困难——案多人少，执行工作效率受到影响

当前，法院执行案件数量急剧增加。这种增加呈现出两个特征：一是全国范围内，执行案件的总数飞速增加。

无论是案件数量还是标的金额，就全国范围而言，执行案件增长的速度都非常快。

二是在很多经济发达地区，执行案件的增长尤为明显。以作者所在的某一线城市基层法院为例，年受理的执行案件数量已经突破1万件，一名执行员一年平均需要办理-件执行案件。

在这样的背景下，虽然近些年投入到执行工作中的人力、物力在不断增加，但是在执行案件飞速增长的法院，执行工作还是不可避免的出现了“案多人少”的局面，当事人需要花更多的时间才能实现自己的权利，这对执行工作的效率造成了很大影响。

2.微观层面的困难——规范不足，权力集中有被滥用风险

我国《民事诉讼法》在执行程序一篇中，规定了法院可以采取的各种执行措施，但《民事诉讼法》没有详细规定实施这些执行措施的步骤、程序、期限等。最高人民法院制订的司法解释中，虽然制定了一些程序性规范，但是并没有完全解决问题。从总体上来说，目前有关执行的法律、司法解释呈现出授权多而限权少的局面。就单个执行案件而言，诸如法院进行财产调查之后何时进行冻结、扣押；对被执行人的动产、不动产是否有先后执行的顺序；一人负责多起执行案件时，如何确定执行的先后顺序等问题并没有明确规定。

在程序性规范不足的情况下，传统的“一人办案”执行案件管理方式可能造成执行程序中的不规范现象。权力的集中意味着一旦监督管理不力，就可能出现消极执行、乱执行、选择执行等问题，甚至可能出现违法违纪现象。

（二）传统“一人包案”模式在新形势下产生的问题

目前，很多法院在执行案件管理方面采取的是“一人包案”模式。“一人办案”方式呈现出两个特征：一是所有的执行工作都是交由承办案件的执行员一人来完成的，没有分工；二是在执行过程中，按照何种步骤、顺序、期限采取执行措施等问题是由执行员自行决定。客观而言，“一人包案”模式有其自身优势，如果执行案件数量不多，承办案件的执行员对每个案件情况都十分熟悉，能灵活地采取执行措施，而且案件的责任主体明确，执行中的所有事项，当事人与承办执行员联系沟通即可。但在执行案件数量不断增加、执行程序性规范不足的情况下，“一人包案”模式的弊端就凸显了出来：

1.就单个执行员而言，当执行员负责案件较多时，不能将一些工作交由其他人完成，不同执行措施之间就会出现时间安排的紧张。例如在查询到被执行人银行存款后却无法及时到开户行办理划拨手续。

2.在不同执行员之间，由于执行员是各自办案，一些简单工作就会出现重复劳动的情况。甚至是同一个被执行人的不同案件，在不同执行员承办时，由于执行员彼此之间缺乏统筹协调，相同的工作仍会重复。

3.承办案件的执行员掌握了执行过程中所有的权力，执行程序完全由执行员个人控制。在案件数量很多的情况下，上级领导很难顾及数量众多的案件进行监督和制约执行员权力。权力高度集中和难以监督就很有可能造成消极执行或者滥用执行权的情况；

4.执行案件的进展情况、详细信息只有负责该案的执行员才了解，当事人、其他执行员或上级领导没有畅通渠道来获得这些信息，信息的封闭会增加对执行进行监督的难度，积极执行只能依靠执行员的自觉。

这些问题中，前两个问题关系到执行程序的效率，即能否立即采取强制执行措施来执行案件。后两个那问题关系到执行程序的公正，即能否遵循公正的程序，合理合法地行使执行权以实现申请人的权利。概言之，“一人包案”模式难以适应执行案件数量大量增加的新形势，而规范执行的程序性细致规则不足又将“一人包案”模式的问题进一步放大。因此，对于执行案件数量较多的法院来说，有必要改革执行案件管理机制，解决“一人包案”模式产生的上述问题。

二、执行案件管理机制的分化集约改革

案件管理是合理有效利用司法资源，降低诉讼成本，防止案件拥堵及诉讼拖延以提升诉讼品质和诉讼效率而运用的重要策略[3]。一些诉讼案件多，审判压力大的法院，已经开始将不同的程序事项（例如保全、送达等）分段或按性质分别实施集中快捷的处理，把法官从头至尾“亲力亲为”地处理各种程序事项的“手工活”式的办案模式，转变为依靠在审判团队的“内”和“外”采取制度性的稳定分工，对大量案件的不同程序环节进行集约化处理的“流水作业线”型的程序操作样式。本文认为，这种在法院内部调整人员职责和分工，程序性的案件管理机制改革也可以用于执行案件。执行难是一个综合性的社会问题，法院需要与不同部门积极沟通，增加执行的方式与手段，例如限制消费措施和惩戒失信被执行人。而法院内部的执行案件管理机制改革也是必需的，这即是为了提高执行工作的效率，也是为了规范执行权力的行使。

（一）案件管理机制改革的基本内容——分化与集约

在年7月公布的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，最高人民法院早已明确指出要“打破一个人负责到底的传统执行模式，积极探索建立分化集约执行的工作机制。指定专人负责统一调查、控制和处分被执行财产，以提高执行效率。”而在年10月公布的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中，最高人民法院进一步规定“人民法院可以将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段并明确时限要求，由不同的执行人员集中办理，互相监督，分权制衡，提高执行工作质量和效率。执行局的综合管理部门应当对分化执行实行节点控制和流程管理。”

这些意见为执行案件管理机制改革提供了基础，本文认为，执行案件管理改革应该从两个方面着手，一是分化，二是集约。分化是对执行案件过程中的事务进行分解，将不同的事务（送达、调查、控制、处置被执行财产等）交给其他人来行使。这是通过对职责和事务在执行员与其他人之间进行分工来适当分化执行员手中过于集中的权力，将决定执行事务的权力由一人集中行使改为多人行使来实现相互制约，解决一人包案模式中权力集中而难以监督的问题。集约是在分化的基础上又对事务进行集中，将同类事务交由专人或专门机构按固定程序和期限统一办理，这是为了解决了一人包案模式中执行员时间安排紧张和重复劳动的问题。概括而言，分化集约式的案件管理机制呈现出执行事务在单个案件中被逐一分化，而在案件之外又统一集中的特点。

（二）分化制约机制的约束对象——执行实施中的裁量权

目前，多数的研究成果根据权力的内容将执行权分为执行实施权和执行审查权[5]，最高人民法院的官方意见也采纳了这种分法，《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》将执行权界定为人民法院依法采取各类执行措施以及对执行异议、复议、申诉等事项进行审查的权力，包括执行实施权和执行审查权。执行实施权的范围主要是财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项。执行审查权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项。

执行实施权和执行审查权的划分方法是基于执行工作不同的职责，这种分法有利于执行权分权运行和相互监督，但容易使人忽视这样一个事实，即便是在行使执行实施权的过程中，也存在执行员需要判断、选择的事项，也蕴含着执行员的裁量权。例如执行员收到案件后多长时间开始对被执行人的财产进行调查；被执行人存款不足以实现债权时，是继续冻结被执行人账户还是对被执行人的其他财产采取执行措施等。执行措施是否实施、何时实施、如何实施等问题便是执行员在执行实施过程中需要进行的裁量。这与实施行政行为中的裁量权是非常类似的。国内学者早已指出：行政裁量就是指在法律许可的情况下，对作为或不作为，以及怎样作为进行选择的权力。它是给决定者在确定的框架与内容之内的一定程度的自治。裁量有着两个层次的选择，一是行为选择，包括作为与不作为；二是在作为的前提下产生的有关幅度、时间、程序上的选择。就此而言，执行实施中的裁量权就是执行员在执行中选择是否作为、何时作为以及如何作为的权力。

执行员在执行中享有的裁量权是一种程序性的裁量权，极少会涉及实体问题。如果执行员依法尽职履责，那么裁量的范围就限于根据法律和案件具体情况而作出合理决定并实施适当的执行措施，以实现申请执行人的权利。但如前所述，由于法律和司法解释并没有明确而全面地规定实施执行措施的步骤、程序、期限，执行员裁量的前提——法律许可的范围不甚明确，因此，执行员的裁量权在客观上是扩大了。一人包案模式中，负责所有执行事务的执行员就近乎是拥有自行判断是否、何时、如何实施执行措施的裁量权。在案件数量较多，且采用一人包案模式的情况下，上级领导、当事人都缺乏监督制约执行员裁量权的有效方式，执行中就有可能出现不作为甚至乱作为的“执行难”、“执行乱”现象。

因此，作者认为，分化集约工作方式表面上是进行了执行分工，集中了执行事务，实质上要通过分化和集约来减少和控制执行员在一人包案模式中拥有的裁量权。因为分化集约将一部分执行中的事务从执行员处剥离，交给其他人员或专门机构按程序、限期实施，将执行工作的步骤、顺序固定化，成为一条按部就班的“流水线”。这就消除了原来由执行员负责采取这些措施时，对是否采取、何时采取、如何采取拥有的裁量权。相较而言，包案模式是执行员掌握几乎所有实施执行措施裁量权的管理模式——执行中各种事务的实施与否、孰先孰后由执行员自行判断，执行的期限长短也是由执行员自己把握。分化集约模式是减少这种裁量权的管理模式，通过分化来固定执行步骤、期限以确保执行程序的推进，通过集约来整合资源、提高效率。在案件数量增加，需要提高效率及通过监督来保证公正的情况下，分化集约是执行案件管理机制改革的可期方向。而在具体制度上，如何筛选适宜分化集约模式的案件，如何选择适宜集中实施的执行措施，如何设置执行员与专门人员或机构之间衔接的程序是分化集约模式发挥实效、制约执行员裁量权的关键所在。

三、案件管理分化集约改革的制度设计重点

作者认为，要通过具体的制度设计来保障分化集约模式发挥实效，重点是事务区分和程序控制两个方面。

（一）事务区分

分化是较为形象化的说法，将执行工作中的不同事务进行划分的背后，实际是对不同执行措施的实施进行区分。作者认为，这种区分应该体现在两个层面上，一是区分不同案件，二是在同一案件中区分不同事务。[1]

1.不同案件之间的区分

按执行标的分类，执行案件可分为金钱执行案件和行为执行案件两大类[2]。金钱执行案件中，执行员实施的执行措施是基本相同的，都需要调查被执行人的财产并加以控制或变现，将这些执行措施进行区分和集中较为可行。而行为执行案件中，执行员要实施的执行措施就没有金钱执行案件那样的共通性。例如强制迁出房屋或者强制退出土地、财产权证照转移、赔礼道歉、返还原物、恢复原状等行为执行案件，案件之间执行工作的差异很大，不太适宜进行分化和集中，还是由执行员根据具体的标的行为来进行执行为宜[3]。并且，金钱执行案件的数量要多于行为执行案件，对金钱执行案件适用分化集约也更能体现这一方式在案件数较多时体现的优势。

2.同一案件内部的事务区分

在金钱执行案件中，根据《民事诉讼法》第二十一章执行措施和相关司法解释的规定，法院可以采取的执行措施大致可以分为[4]：

（1）送达：送达、通知

（2）调查：查询

（3）控制：查封、扣押、冻结、划拨、扣留、提取

（4）处分：变价、拍卖、变卖、抵债

（5）发还：案款、特定物品

这些事务主要是根据生效法律文书及申请执行人申请的执行标的金额，由执行员出具强制执行文书，交予协助执行部门来进行。并且也基本遵循调查、控制、变现的顺序。例如执行员持协助执行通知书到银行查询被执行人存款，经查发现存款后作出强制执行裁定书，连同协助划拨通知书交予银行，由银行划拨执行标的金额的存款。这些事务的内容相对固定和简单，在不同案件的执行中重复频率很高。因此这些事务可以从单个执行员的工作中分离出来，集中交由专人办理。

总之，事务区分就是先将相对简单的金钱执行案件与行为执行案件区分开来，再在金钱执行案件中将具有共通性并且重复率高的事务区分出来，进行集中办理，以此来提高执行工作的效率。

（二）程序控制

1.程序衔接

分化集约首先是要解决效率问题，更为重要的是通过严谨的程序来落实事务分化与集约，解决约束裁量权的问题。作者认为，应从以下三方面着手：

（1）在考虑实施执行措施的客观条件基础上，明确规定分离而集中实施的执行措施的内容和期限。例如，应规定执行案件承办人应在几日内要求负责执行措施集中实施的实施人对被执行人财产情况实施调查，应该调查哪些财产，调查应在几日内完成。以此类推，明确规定各项执行措施的内容和期限，以保证集中办理的事务都能及时启动，及时办结。

（2）明确规定案件承办人和执行措施实施人之间，不同执行措施之间的衔接程序。一人包案模式中，承办案件执行员自己负责依次采取不同执行措施。而实施分化集约改革后，执行措施不是由承办人实施，而是由不同的实施人实施。因此，在前述规定的基础上，也应规定承办人与实施人之间要求实施、反馈结果等衔接工作的内容和期限。例如规定，实施人应承办人要求完成调查后，实施人应在几日内向承办人反馈结果。承办人应在几日内要求实施人实施下一步执行措施。通过如此反复，在实施人与承办人之间明确要求与反馈的程序。

（3）通过信息化系统来对各项执行事务，各个执行环节进行记录、管理和监督。如果单纯依靠人工来管理众多执行案件的各项事务和流程，必然面临工作量大，信息量大而不易管理的问题，所以应当依靠案件信息系统来进行管理，要求实施和反馈结果通过网络来自动进行。例如执行案件被录入承办人的系统后，系统会在规定期限内向实施人的系统发出调查要求。调查结果被录入实施人的系统后，系统也会在规定期限内向承办人的系统发出反馈结果，并限期要求承办人采取下一步措施。这样不仅可以避免时间上的延误，减少工作量，更重要的是能够对各种信息进行有效处理，实现监督的精细化。

2.总体控制

因为分化而割裂执行程序，造成各阶段执行措施实施人仅对本阶段负责，却无人对案件总体负责是论者所指出分化集约机制的问题之一。作者认为，分化集约机制仍然需要由承办人对执行案件总体负责并进行控制。这一是因为有些事务不适于从承办人处分离出来，交由他人完成。例如在执行中与当事人沟通，需要由所有全面案情的承办人来负责，如果是由某一阶段的实施人来与当事人沟通，当事人可能无法了解全面情况。再如对当事人进行适当的劝解，促进当事人达成执行和解也还是由承办人来进行较为合适；二是因为分化节约机制是要制约执行员的裁量权，防止不作为和乱作为，而不是也不能完全消除裁量权。执行中还是需要由承办人根据案情来作出针对性的选择和判断。有的金钱执行案件，按照调查—控制—处分的顺序来执行，如调查发现被执行人的足额银行存款，再进行扣划即可执行完毕。但并非所有案件都能如此简单，如调查发现被执行人的银行存款不足，但被执行人有房产、机动车辆或其他财产，此时就需要由承办人选择针对哪个财产，采取何种执行措施。

因此，分化节约机制应该是在遵守既定程序的前提下，承办人再根据案情酌情决定是否实施、何时实施和如何实施执行措施，之后交由实施人具体落实。在一个案件内，承办人从总体上控制案件进程，“决定—实施”，“要求—反馈”的过程可能需要重复多次，直至执行程序结束。与“一人包案”模式不同的是，虽然承办人仍然拥有裁量权，但行使裁量权要遵循的程序是明确的，执行员必须在程序对执行措施实施内容和期限的要求下进行执行，这就是案件管理中的程序控制。[5]实践中，有的法院在法官员额制的基础上，设置以员额法官为核心的执行团队。团队中，由员额法官负责决定采取是否采取执行措施，再交由团队中的其他成员（可能包括执行员、法官助理、书记员、法警等）来完成。员额法官就是对案件总体负责的承办人，而团队其他成员就是实施执行措施的实施人。此时的执行团队中的员额法官已不同于“一人包案”模式中的执行员，而类似于案件管理中行使程序控制权力的“管理型法官”[6]。而有的法院是在执行局内部设置执行指挥中心、执行事务办公室，将从执行员处分化出的事务交由这些机构来统一完成。执行员与专门机构之间依托信息化系统进行衔接，由系统设置固定期限，执行员应该在期限内将相关事务交由专门机构来实施，否则需要说明不实施的法定理由。专门机构也需要在固定期限内完成工作并及时反馈执行员。执行中的不同工作按照这种模式反复循环，直至结案。所有执行案件中具有共性工作的都交由执行指挥中心、执行事务办公室等专门机构统一负责，改变了过去“一人包案”的传统模式，形成了新的分化集约管理模式。对法院执行工作来说，无论是内部的团队成员或是外部的专门机构，如果执行员与之配合得当，彼此之间的衔接程序明确的话，分化集约提高效率和制约权力的作用就能体现出来。

结语

我国《民事诉讼法》中规定有执行行为异议和执行督促制度。前者是由行使执行审查权的部门来对执行行为进行审查，后者是由上级法院对执行不作为进行督促或直接执行。这些由执行员、执行法院之外的第三方对执行进行审查、督促的监督可称之为外部监督。而本文讨论的执行案件管理的分化集约机制是一种内部监督方式，即通过程序本身来制约执行员的裁量权，规范执行权的行使。这种机制虽然无法保证每个案件都能执行完毕，因为这是与被执行人的履行能力、市场风险有关的，但是可以保证执行过程中法官履职尽责，必须按照既定程序采取执行措施并在规定期限内完成，法官的裁量权被限制在了有限的范围之内。而且，如果对分化集约机制辅之以有效的案件信息管理系统，将案件执行的每一个步骤都进行记录并公开，那么一人包案模式中信息封闭的问题就能解决。执行法院内部的领导，执行法院之外的当事人、上级法院、检察院都能即时了解案件进展，一旦发现问题就有机会及时纠正，外部监督的成本和难度就降低了。分化集约的执行案件管理机制对提高执行效益、强化执行监督都有促进作用，是目前可以考虑的改革路径之一。当然，这一改革必定是一个需要在实践中不断试错，不断完善的过程。分化集约的案件管理机制改革要多出效益，少出问题，就必须对执行权和执行程序进行更深入的研究，在具体的制度设计上追求精益求精。希望本文的探讨能够为此问题吸引更多的







































治疗白癜风的中药方
得白癜风的原因

转载请注明：http://www.bixiongs.com/lwyj/1731.html