城市管理中行政执法的困境与对策以哈尔

一、引言

改革开放以来，我国经济快速发展，特别是近年来，随着城市国际化、现代化进程的不断加快和社会经济的快速发展，社会经济的快速发展和对高品质生活的追求公众的生活生活环境，对城市管理提出了越来越高的要求。加快改善城市环境质量，既是增强城市综合竞争力、改善投资创业环境、提高市民生活质量的迫切需要，也是践行“三个代表”，建设社会主义和谐城市，体现政府为民执政，切实维护人民根本利益。

“城市管理是现代城市发展的引领者”，城市管理贯穿于城市发展的全过程。城市管理是城市化的重要组成部分，应该有其自身的意义。城市管理与城市化是辩证统一的。城市管理的质量影响城市化的速度和质量。城市化水平体现了城市管理水平。城市管理水平越高，城市化进程越快；城市化程度越高，越需要加强城市管理。因此，在城镇化进程中，不仅要通过工业化、信息化和城市基础设施建设加快城镇化进程，还要加强城市管理，营造良好的城市环境，提高城市质量，加快城镇化进程，提高城镇化质量，最大限度地释放城市的社会效益经济和环境效益。近年来，全国主要城市积极推进城市管理，在改善城市面貌、优化城市管理、维护社会稳定、提升服务水平、提升城市品位、推进精神文明建设等方面取得了长足的进步。

但是，在发展过程中也存在不少问题。例如，随着中国城市化进程的到来，摊贩的失业、摊贩的弱势群体、摊贩的违法经营等，摊贩管理成为城市治理的难题。中国城管队诞生于城镇化背景下，城管队被置于城市无牌商贩弱势群体的对立面。城管与小贩矛盾的根源在于这两个因素的反映。在一些人的生活问题难以解决的前提下，单方面追求市容无疑是空中楼阁，不仅难以达到效果，还会造成社会不和谐。一方面，和谐城市要有干净整洁的环境和规范有序的市场；另一方面，老百姓也要努力谋生。显然，生活在城市的每个人都能够安居乐业，实现心理和谐，实属不易。城管行政执法难以达到预期效果。

本文的创新点：本文在充分吸收前人研究成果的基础上，尝试结合实际困境与分析。

二、哈尔滨市城市管理行政执法尚需注意的问题

（一）行政执法程序欠缺规范

就目前的情况来看，哈尔滨市城管执法工作中，行政执法程序需要进一步的规范。就行政执法人员来看，其并不具备执法的法律主体资格，所有行政执法人员仍是事业编制，与《行政处罚法》和国务院有关文件精神存在着明显的不一致。现实中还存在着执法人员的人身安全缺乏保障，经费不能到及时到位等问题，而部门领导向行政执法人员经常下达罚没指标，从而出现了很多不规范的执法行为，不严格按行政程序行事。具体表现在：一是证据收集程序失当。行政相对人不在现场时执法人员收集违法证据的方式不妥，没有遵守证据收集制度，取证时不善于做思想工作请旁人做证，或者边取证边实行行政强制。如：我局执法支队对城区主干道乱停乱靠车辆的处置就存在程序欠当。行政相对人不在现场时，对乱停乱靠车辆的处置就是用一把大锁一锁了事，行政处罚决定书根本就没有直接送达行为人手中，导致行政相对人不配合执法，擅自破坏大锁开车扬长而去。二是执法文书填制不规范。个别行政执法人员填制限期整改通知书、拟处罚通知书、行政处罚决定书不规范，对法律关系主体之一的行政相对人身份的认定混乱，闹出笑话。三是执法行为不规范。一些执法人员不亮证执法，扣押物品不开具清单或者开出的清单上执法人员名字落款潦草，让人无法辨认，给行政相对人带来不必要的麻烦。个别执法人员适用简写程序超过范围，不告知当事人享有申请听证、行政复议、行政诉讼的权利和行政赔偿救济的途径，怕麻烦不想举行听证会，听证会举行不规范，达不到听证会的目的。

（二）行政执法模式不够成熟

相对来说，哈尔滨市城管执法局是一个年轻的政府部门，因此现实中的行政执法模式中还显得不够成熟。具体说来主要表现为以下几点：首先是管理主体过于单一。政府是唯一的管理主体，社会团体、中介机构、私人企业、个体参与城市管理的积极性不高。其次是缺少长效管理机制。热衷于以突击、运动的形式管理城市，城市管理凭经验，局限于“头痛医头，脚痛医脚”，没有长效管理机制。如“牛皮癣”多了，就开展“牛皮癣”专项整治；“黑车”多了，就开展“黑车”专项整治；洗车店多了，就重点整治洗车店。这类突击式管理必然导致“整治一回落—放松一抬头一再整治一再回落”的怪圈。其三是管理部门领导对城市管理缺乏系统学习和研究，城市管理观念跟不上城市发展的需要，城市管理缺乏整体、长远规划，习惯于用“堵”的方式进行整治，没有堵梳结合的治理观念。在这种执法方式之下，行政执法市容效果不好，占道经营现象无法杜绝、道路不整洁、“牛皮癣”屡禁不止、马路拉链现象恢复不及时。行政执法社会效果不好，市民满意度底，执法创收导致部门利益损坏社会效益，暴力抗法事件时有发生；执法出现交叉和真空：行政处罚难以到位。

（三）部分城管人员暴力执法

目前，城管暴力执法问题是我国城市管理行政执法工作面临的普遍性问题。哈尔滨市城市管理行政执法机关在开展行政执法过程中，暴力执法行为也时有发生。某些城管人员在执法过程中，违背法律的规定和程序规则执行法律，对管理相对人(商贩)进行辱骂、殴打、围攻、强行扣押没收物品等伤害行为。但我们也许要辩证地看到，并非所有的使用暴力的执法都是违法的，只有没有法定事由使用暴力，才算违法。为更明确指出哈尔滨市城管的部分不足，本处所指的城管暴力执法就是城管执法机构及其工作人员违法使用暴力的执法。

城管暴力执法导致以暴制暴，使得暴力抗法越演越烈，流血冲突不断。暴力执法的一个直接的逻辑结果即是暴力抗法。一个下岗工人、一个农民，当他最起码的生存都不能保证，那种“你不让我活，你也别想活”的后果就很难避免。中国政法大学教授马怀德曾指出“暴力执法，会带来暴力抗法”。这样的结果间接造成成本越来越高，一些地方政府动用财政资金给城管配备了俨如防暴警察的保护装备，暴力执法遭遇的纠纷官司也额外地增加了行政成本，而所有的公共管理费用都是取之于纳税人，如此看来，最终受拖累的还是百姓。暴力执法还会使法律权威受到挑战，影响政府形象。城管本是法规的捍卫者，是国家和城市的执法者。尽然在队伍建设和人员素质上还不尽如人意，但绝大多数城管是尽心尽责的。但公众若是对城管心存偏见，但凡看到城管执行公务时，就对城管说三道四，出言不逊，那么损害的就不仅是城管的权威，而是法律的权威。野蛮执法与粗暴执法现象屡有发生，一些执法部门、执法人员在执法过程中，动辄挥舞“执法”大棒予以惩戒，更有的执法者的行为严重的偏离了正常的轨道，扩大了执法范围，其野蛮的执法方式、执法理念更有悖人性，有悖国家法律、政策。老百姓和执法机关不是敌对关系，他们都是这个社会的一分子。即使老百姓的行为跟政府法规有所抵触，执法机关应当及时制止并加以纠正。在“以人为本”、“依法执政”的今天，野蛮执法、粗暴执法这些行为己经严重扰乱了干群关系，影响了政府和百姓之间鱼水关系，站污了执法部门的形象，贬低的政府部门的威信。信奉“暴力执法”，不仅会打散人心，打乱执法者形象，也会打散政府与群众的血肉联系。城管“暴力”，不论是“施暴”还是“受暴”，损害的都是政府形象。

三、城市管理行政执法走出困境的对策

（一）转变城管理念，提高城市管理行政执法的队伍素质

1.树立以人为本的城市管理理念。城市管理必须以人为本，把保障人的生存权放在首位。2.树立有限行政理念。政府的管理要顺应时代需要，秉持“限制”的理念，收缩自身对社会领域的原始侵袭力。城管行政执法工作是一项复杂、繁重、细致的工作，涉及多学科，特别是行政处罚权相对集中实施以来，任务更加艰巨，对于城市建设和管理更加重要。城市。1、严格管局，提高队伍政治素质。2、深化改革，提高队伍的专业素质。

（二）优化内部管理，整合城市管理行政执法的行政资源

对哈尔滨市执法部门履行的数百项行政处罚职能进行分类分析，明确应将其纳入城市管理职能范围。第一，城市管理的职能应建立在广义的城市管理概念之上，而不仅限于城市建设领域；二是城市管理职能配置应以城市容貌治理、城市建设秩序保障为主，本着有利于城市规划、建设、管理统一有序的原则；第三，根据效率附加原则，过度依赖部门行政行为的行政处罚权势必会破坏管理的诚信，但又会影响执法的有效性，不应集中。例如，依赖于许可审批，主要针对特定管理对象的行政处罚权，应当由许可审批部门承担，不应当纳入城市管理职能范围；四是职能分类以提高执法效率为基础，有利于具体职能的履行。按照整体集中为主、局部集中为辅的方式，要从实际出发，“不一刀切”。第五，功能的分类不受技术含量水平的限制。对专业技术含量较高或依赖较高专业技术力量的行政处罚部门，或部分职能集中后仍需保留少量处罚职能的部门，临时改变执法方式的过渡方式。可以采用原行政机关的队伍调配到城管部门派出的机关，仍由原行政机关管理人事、财务、物资的。

（三）注重协调配合，促成城市管理行政执法的良性互动

新模式中各项合作机制的建立，必须以自上而下的方式推进，即通过地方人大制定的地方性法律法规，明确各项工作协调机制，包括：资源共享系统。可以采取双方派联络员或建立计算机网络的形式，随时了解行政管理和行政处罚的动态，使双方的资源得到利用。这是行政合作的基础。只有充分了解有关情况，才能开展有效合作。二是建立双向通报制度。有关行政管理、行政审批和行政执法的规定和信息，有关行政管理部门和城管部门要形成双向通报制度。这有利于行政机关之间的监督，形成“权力制约权力”的格局。三是建立案件移送制度。原执法单位职能移交后，发现由城管队办理的案件，应当及时移交城管队；城管队在执法中发现超出自身执法权限的案件，也应当及时移送有关执法部门；群众来信、来访、投诉，也要按职责分工处理或转交。这样才能保证各项工作的及时妥善处理，避免相互推挤，保证功能的对接。四是建立现场加工合作制度。同级行政执法机关应当建立互动执法制度，确保行政执法机关在需要相关执法机关承担协助管理义务时，能够及时有效地配合。行政执法。只要手续齐全、程序合法，合作机构就应当及时、无条件地进行合作。五是建立争端解决机制。执法过程中出现的争议或者其他问题，应当首先由行政执法机关协商解决：协商达成的争议，由同级政府法律机构协调处理；协调不成的，依法报上一级行政机关裁定。

（四）加强法制建设，完善城市管理行政执法的相关法规

在积极开展相应立法工作的同时，还要检查其他部门与城市管理法律法规相抵触的法律。根据行政许可法，地方性法律法规与中央法律法规相抵触、抵触的，应当查处，违反宪法的，应当查处。找出城市管理法律法规与其他部门法律的矛盾，整合中央和地方、城市管理等部门的法律制度，建立科学、完整、可操作的城市管理法律体系。

分析城管法治建设现状，着力完善城管体制，抓好立法、改革、废止衔接，及时制定短期立法规划和规划，以促进城市管理法律体系的形成和完善，构建城市综合管理模式。

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