优秀论文未经民主议定程序通过的集体土

随着温州“大拆大整，大建大美”战略决策的出台，我市进一步加快了棚户区改造、基础设施建设力度，其中以整合农村集体土地资源，征收村集体土地进行基础设施建设，并补偿二产或三产用地为重要形式。由于我市部分村集体资金来源有限，导致补偿、安置土地资源无法合理、充分利用，故许多村集体选择将集体土地出租给集体以外的单位或个人，保证集体土地的资源利用获取稳定收益。但因为部分村集体管理不到位，法治意识不强，未经村民会议通过，村委及村经济合作社自行将集体土地出租的现象时有发生。本文拟通过分析该类合同效力问题及诉讼主体资格问题，为人民法院在案件审判工作中提供参考。

管理性强制性规定效力待定表见代理诉讼主体资格

一.由两则案例引发的疑问

1、案例一

文柏池与久裕村联合社签订《合同书》等合同，约定久裕村联合社将其所有的总面积为平方米农用地有偿出租给裕丰公司兴办工厂、宿舍和综合性建设。文柏池向广州中院提起诉讼，请求：久裕村委会、久裕村联合社支付文柏池补偿款万元。广州中院认为，案涉合同未经村民会议讨论决定，是无效合同；文柏池在整个投资过程中取回的款项已超出其投资款，故久裕村联合社、久裕村委会无需再返还文柏池对涉案土地的投资款。广州中院判决：驳回文柏池的诉讼请求。文柏池不服，上诉至广东高院，主张《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于民主决定程序的规定，属于管理性规定而非效力性规定。广东高院判决：驳回上诉，维持原判。文柏池仍不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定：驳回文柏池的再审申请。

2、案例二

烟台市芝罘区只楚街道沙埠居民委员会、王曰胜返还原物纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[山东省高级人民法院()鲁民申62号]认为，“对于租赁协议的效力，原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项‘以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产的，需经村民会议讨论决定方可办理’的规定，只是为了对村委会行为进行规范管理，村委会与他人签订租赁合同并不为法律所禁止，该条规定并不属于效力性强制性规定，不能作为认定该协议书是否有效的法律依据。对此，本院认为，原审的认定符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定。”

两则案例均是以《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定作为裁判依据，要求村民委员会在作出对村集体财产处分行为的重大决策前，应当经民主议定程序，取得村民会议或村民代表大会的同意或授权，但两则案例的判决结果却完全相反。众所周知，基层群众自治制度具有较强的区域性及时代性，随着近几年的土地资源的市场价值的提高以及村两委班子组织建设、管理监督机制不完善的情况暴露，个别成员为了谋求自身利益，大肆鼓动村民，要求推翻原先签订的集体土地租赁协议，违背了诚实信用基本原则。为此，最高人民法院发布数个典型指导案例，各级法院也制订了相应指导意见，期望能够统一裁判尺度，保证案件的公正、公平判决，但审判效果仍有待商榷。

二、村民委员会未经民主议定程序签订的集体土地租赁合同的效力问题

1、法律规定及合同法精神

我国《合同法》对合同无效的情形有明确规定[1]。合同无效即合同自始不发生效力，将全面否定合同当事人的意思自治及合意，突破交易自由原则，以司法公权力干涉当事人的交易行为。因此对违法合同效力判定是一个关涉合同权利、义务是否得以履行的重大问题。对此理论界、实务界各有看法，争议焦点即违法合同是否必然无效，违法与无效是否是必然的因果关系。最高院发布《合同法解释二》，在第十四条对《合同法》第五十二条第（五）项的“强制性规定”进一步限定为“效力性强制性规定”，即违法合同若违反了法律效力性强制性规定，则合同自始无效，应按照合同无效的处理方式处理，这充分保护了交易自由，保护了善意当事人的合法权益,维护了交易秩序。

2、效力性强制性规定和管理性强制性规定的识别标准和方法

效力性强制性规定和管理性强制性规定如何识别，其理论方法争议众多，就笔者认为，两者的显著区别主要分两种:

(一）法律、行政法规是否明确规定了该民事行为的违法性。如与无民事行为能力人签订合同（非无民事行为能力人纯收益），则该民事行为无效。

(二）法律、行政法规未明确规定该民事行为的违法性，则该民事行为的产生及继续履行是否将损害国家利益和社会公共利益。

3、从立法目的的角度，效力性强制性规定是为了保护国家利益、社会公共利益，而管理性强制性规定是为了国家行政管理的方便；效力性强制性规定以否认违反强制性规定的行为的法律效力为目的，故针对违反强制性规定的法律行为，而管理性强制性规定以禁止违反强制性规定的行为为其立法目的，故针对违反强制性规定的事实行为。史尚宽先生即认为，“强行法得为效力规定与取缔规定，前者着重违反行为之法律行为价值，以否认其法律效力为目的；后者着重违反行为之实施行为价值，以禁止其行为为目的”[2]。

从与其它条文的关系角度，应将该法律条文与其他法律条文联系起来，从该法律条文与其他法律条文的关系、该法律条文在所属法律文件中的地位、有关法律规范与法律制度的联系等方面入手，系统全面地分析该法律条文的含义和内容，以确定其为效力性强制性规定还是管理性强制性规定。

4、对《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第八项的类型认定

该条文[3]本身并未对未经村民大会通过，村委会或村民经济合作社自行与他人签订的土地租赁合同的效力作出明确规定，可以采用历史解释、立法解释和系统解释的方法，来认定其为效力性强制性规定还是管理性强制性规定。

（1）从历史解释的角度

首先，从《村民委员会组织法》的历史沿革来看，村民自治产生于20世纪80年代初期，并在80年代中后期伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为一种具有中国特色社会主义的基本政治制度。年6月，党在总结历史经验和教训的基础上，在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中明确提出要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。年修改《宪法》时，总结各地经验，把“村民委员会”这一组织形式写进宪法条文，明确规定了村民委员会的性质和任务，确立了村民委员会是基层群众自治组织的法律地位，年我国出台《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民委员会进行试行管理，年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》[4]，根据当时的村民委员会的发展情况来看，村民委员会主要的集体财产还是以农村承包土地以及集体性质的企业，对于集体所有的二产、三产用地政策也尚未放开。年，全国人大常委会修改《村民委员会组织法》，新修订法律增加了第八款。可见，我国对于村民委员会擅自处分村集体财产的行为均是持否定态度，且在多次法律条文修改中，不断重申且不断明确。此外，考虑到村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村集体任何财产的处分行为均与村民利益息息相关，未经村民大会通过的村集体财产处分行为都将极大影响村民的利益。

（2）从立法解释的角度

全国人大常委会对《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条进行过释义：“村民自治作为基层群众自治的基本形式，主要内容为一切关系到村民利益的事项，由村民内部讨论决定。村民将依直接或推选村民代表的方式参与本村涉及全体村民利益的重大事项的决策，是村民自治区别于国家管理的重要标志之一。村民对村集体十五的决定权，是村民自治权的集中体现，也是村民自治的关键环节。年颁布的试行法规定了重大事项应当由全体村民或村民代表讨论决定，但试行法没有具体列明哪些事项应当由村民民主议定，实践中大量出现少数村民委员会成员或村集体法定代表人擅自决定涉及全体村民利益的情况，把全体村民自治变成了少数村民自行决断，各地村民对此反映十分强烈，对要求列明重大事项的呼声愈发强烈。为此，本次修改就村委会必须提请村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项作了明确规定”。年，全国人大常委会修改《村民委员会组织法》，对于实践过程中，出现的大量村集体将集体土地出租收取租金的行为进行规范，并新修订法律增加了第八款，其目的是为了明确村民委员会在新形式下对于如何正确行使相应职责，对以借贷、租赁或其他方式处分集体财产的行为进行明确规定，同时明确各级法院在审判实务中援引法条的依据。该释义明确表明全国人大对于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第八款的增设的目的仅是为了规范村民委员会如何行使职责，并未完全否认其未经民主议定程序进行民事活动的效力，故该条款应理解为管理性强制性规定，该未经民主议定程序签订的集体土地租赁合同并不必然无效，是否无效应当综合平衡合同的履行情况及合同当事人的意愿。

根据上文所述，违反效力性强制性规定的合同，其合同行为产生及继续履行均将损害国家利益和社会公共利益。本文中，集体土地租赁合同的租赁标的为本村全体村民所有的土地，不涉及国家利益。而社会公共利益，学理上认为系不特定多数人的利益，而未经民主议定程序签订的集体土地租赁合同，实际获得的租金收益与市场价格可能相当也可能略高，村民的利益并不必然受到损害；此外，即使租金收益低于市场价格，也仅损害了全体村民这一特定多数人群的利益，并不必然对社会公共利益造成损害。言及此，笔者认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定应属于管理性强制性规定，违反该条款的集体土地租赁合同其效力并不必然无效。

（3）从系统解释的角度

张旭勇教授认为：村委会与村民的关系是一种类似于董事会与公司股东的代表关系。村委会及其负责人与村民的关系也确认可以理解为董事会、董事长与股东的代表与被代表关系[5]。就笔者观点来看，村委会与村民的关系与董事会与股东的关系确有部分相似或类似的情形，但仍存在着最明显的差异问题，即做出处分的财产的权属问题。在一般企业中，公司财产的所有权归于公司，即公司是一个拥有财产的独立民事主体，在日常的经济活动中，均是以公司名义签订各项合同，处分各类财产，民事责任也是由公司承担，董事会并不具备签订合同的主体资格。而村民委员会作为基层群众性自治性组织，由村集体内村民选举产生，村民委员会作为法人，负责管理村集体日常事务、管理村集体财产的组织，有必要的财产和经费，有自己的名称、组织机构和场所，拥有能够独立地承担民事责任的主体资格，但在集体土地租赁合同中，村民委员会处分的是全体村民的集体财产，其相应的民事责任也是由全体村民共同承担。笔者认为：村民委员会与村民的关系应当同业主委员会与全体业主的关系最为接近，故未经村民会议民主议定程序通过的集体土地租赁合同效力同样应当与未经业主大会民主议定程序通过的物业服务合同效力进行类比分析。《中华人民共和国物业管理条例》[6]规定了业主委员会仅仅是业主大会的执行机构，业主委员会无权决定处理涉及业主共同财产权利的重大事项，浙江省高级人民法院对于业主委员会未经民主议定程序擅自签订物业服务合同的意见为业主委员会虽未经业主大会授权或同意，擅自订立、变更、解除物业服务合同，但在一审法庭辩论终结前经过业主大会追认的，该行为有效。即业主委员会未经民主议定程序擅自签订的物业服务合同在未获得追认前属效力待定的状态。同样的，村民委员会仅是全体村民管理集体财产及重大事项的执行者，无权决定处理涉及全体村民共同财产权利的重大事项。村民委员会未经民主议定程序擅自与他人签订集体土地租赁合同也应当认定为效力待定，若在一审法庭辩论终结前未获得村民大会追认的，应当认定为无效，若获得追认，则为有效。

三、未经民主议定程序的集体土地租赁合同承租人能否以表见代理制度进行抗辩

我国《中华人民共和国民法总则》规定了表见代理制度[7]。结合本文提出的问题，首先村民委员会擅自与他人签订集体土地租赁合同是以自身名义签订的，而不是以全体村民的名义实施的民事活动，因此不符合表见代理的表面要件。其次未经民主议定程序签订土地租赁合同违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的管理性强制性规定。此外，《中华人民共和国村民委员会组织法》系全国人民代表大会制定通过的，其法律位阶为法律，即社会公众均应当知悉并遵守。集体土地租赁合同承租人在与村集体签订租赁合同时，应当要知道上述事项应当经村集体民主议定程序通过后方可办理，若承租人未对土地租赁事项是否经村集体民主议定程序通过进行审查，则即使其主观心态不能认定为恶意，也应当认定为存在过失或疏忽，即承租人在存在过错的情况下，不适用表见代理制度。故未经民主议定程序的集体土地租赁合同承租人以表见代理制度进行抗辩违反法律规定，应当依法予以驳回。

四、未经民主议定程序的集体土地租赁合同救济主体问题

1、村民委员会

在实务中经常出现村民委员会系在换届后，新一届村民委员会以旧一届村民委员会未经民主议定程序订立集体土地租赁合同为由，要求确认租赁合同无效。首先，村民委员会是租赁合同的订立主体，合同义务的履行主体，同时也是执行村集体决定的执行机构，其在村民会议或村民代表大会的同意或授权下起诉确认合同无效的诉讼主体资格是完全合法的。

2、村民及村民代表

在实务中较难认定的是大量的村民个人或村民代表以自身名义提起诉讼要求确认未经民主议定程序订立的集体土地租赁合同无效的情况。首先，本集体村民或村民代表并非该租赁合同的合同当事人，该租赁合同也并非直接侵害其权利，故村民或村民代表并不天然享有起诉确认合同效力的权利。《中华人民共和国物权法》第六十三条[8]规定了村民或村民代表仅能够对村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定申请法院予以撤销。这里就存在一个矛盾：村民或村民代表仅能起诉撤销村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定，不能直接确认租赁合同无效，而实务中，擅自处分集体财产侵害集体成员合法权益的行为多数是以私下直接与相对人签订合同的形式，并没有做出相应的成文决定，即使是有成文决定且成文决定被判决撤销，并不必然导致与承租人间的租赁合同无效，此时仍应当由作为合同相对方的村民委员会提起确认合同无效之诉，而作为决定被撤销方的村民委员会，在没有更新换届的前提下，提起确认合同无效之诉的可能性微乎其微。这将极大影响集体村民通过民事诉讼方式保障其自身合法权益，也极易激化社会矛盾、影响社会稳定。在这种情况下，笔者认为如果不允许村民或者村民代表起诉确认租赁合同无效，则近年来本就频发的村民委员会未经民主议定程序擅自签订租赁合同的行为将层出不穷，无法规制。故应当赋予村民或村民代表以其自身名义起诉，确认租赁合同无效的诉权，才能够有效保障村集体、村民的实际利益。但也应当意识到，如果每一位村民均有权提起确认租赁合同无效，则极大可能造成滥诉的情况。因此，对个别村民以自己名义起诉的，应当设置相应门槛。例如：必须取得二分之一以上村民或村民大会的授权，以村民代表的名义提起诉讼。

五、结语

我国的村民自治制度是我国的基本政治制度，是我国政治制度的核心内容和基本框架之一，也是社会主义民主政治的集中体现。面对日渐频发的村民委员会违反民主议定程序，擅自与第三人签订租赁合同出租本集体所有土地收取租金的行为，人民法院在审判实务中，适用法律时应当予以高度的重视，通过对《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的分析，可以发现该条款主要以规制村民委员会自身行为，违反该法条的民事行为并不当然无效，而是应当在充分保障民事活动意思自治、保障交易自由的前提下，将是否追认合同效力的选择权交由全体村民，切实保障村民的民主自治权。同时，也应当在村民委员会怠于行使诉权的情况下，赋予村民或村民代表起诉确认合同无效案件的诉讼主体资格，切实保障村集体、全体村民的利益，保障社会稳定，确保基层民主自治制度的有效实施。

[1]《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

[2]参见于力，《论违反强制性规定行为的效力》，《天津市政法管理干部学院学报》年第1期，第61-65页。

[3]《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第八款规定“以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产的，需经村民会议讨论决定方可办理”。

[4]《中华人民共和国村民委员会组织法》，该法第十九条规定：村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项必须提请村民会议讨论决定方可办理。

[5]参见张旭勇：《村委会的公权力与集体财产保护的公法转向——村委会集体财产处分行为的司法救济道路选择》，《浙江学刊)年第1期。

[6]《中华人民共和国物业管理条例》第十五条规定：业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；

[7]《中华人民共和国民法总则》第一百七十二条规定：行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。

[8]《中华人民共和国物权法》第六十三条规定：集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

邱勒，男，汉族，法学学士学位，现为浙江光正大律师事务所房地产部专职律师，专业方向为房地产、民商事领域。曾获首届温州市房地产审判实务论坛论文优秀奖。联系-,。

校稿：邱勒

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