论文精选敬乂嘉老龄社会的复合治理体系
老龄社会的复合治理体系:
对-年老龄政策变迁的分析
敬乂嘉
作者简介:敬乂嘉，复旦大学全球公共政策研究院院长、国际关系与公共事务学院教授，上海
文章来源：选自《中国行政管理》杂志年第5期。
摘要：中国的老龄社会治理发生在快速的经济与社会转型、城市化、人口流动和全球化过程中,在取得举世瞩目的成果同时也存在尚待解决的若干重大问题,这其中就包含如何构建一个整体性的老龄问题回应机制。本文结合治理理论分析老龄社会中的政府角色和相应治理机制,并以此对中国-年的老龄政策发展进行实证分析。分析表明,中国在老龄社会的政府治理、合作治理和自治理上存在不同程度的发展,一个围绕政府展开的多元协同的复合治理体系正在初步形成。
关键词：老龄社会;复合治理;政策;政府角色;
温馨提示：带方框数字如“1”为注释，带括号数字如“[1]”为参考文献。
老龄化是人类社会发展和进步所带来的积极现象,但由此导致的问题也不可忽视。中国在世纪之交即进入老龄化社会,形成“未富先老”局面,而且,老龄群体的规模继续增长,高龄化发展趋势明显。因此,有必要进一步反思,应该如何对老龄化的发展进行干预,形成有效回应老龄化的公共治理格局。
当前,已有研究主要是从具体的政策领域出发,分析有关政策的效果和调整方向。这些研究具有很高的质量,但尚不能从整体上反映中国对老龄化发展的治理回应,以及其中政府所承担的角色。[1][2]不论是老人个体的需求,还是老龄化社会整体的需求,都在横向、纵向以及其他维度上,存在需要协调和整合的方面,也因此必须采用全局的观点来检视其已有发展和未来方向。本文将运用治理理论,从行动者及其资源出发,在理论上分析中国应对老龄社会的治理格局,以及其中关键的治理要素,并凸显政府所扮演的角色。本文的经验证据主要来自年到年的中央层面老龄化政策文件,以及一些地方的政策实践。在经验分析基础上,文章将对未来老龄社会的治理提出政策建议。
一、老龄社会的多元协同治理与政府角色
(一)老龄化的复杂性需要相应的复合治理体系
老龄化是复杂的社会经济现象。这种复杂性体现在以下几个方面。首先,老龄化本身是人类前所未有的发展现象,人类在代际制度、经济社会安排等方面均没有先例可循;其二,老龄化发生在人类经济社会本身加速变迁的时代,尤其是以通讯和数据技术为代表的第四次产业革命时代和全球化时代;其三是老龄化因为人类本身的进步而具有其重要性,对老人权利和社会可持续发展的强调,要求对老龄化的回应是积极的、精细的、全面的和可持续的。
中国老龄化的复杂性还包含了以上因素之外的更多因素。首先是中国的老龄化速度太快。除了现代化所带来的自然老龄化后果外,还通过高强度政策干预的形式极大削弱了老龄化所面临的生育“拉”力,迅速压低了妇女的总和生育率。[3]这使得中国比印度提前约40年进入老龄社会,而后者的人口年龄结构在70年代初与中国类似。这种快速变化使得社会对老龄化的整体反应和调整能力受到限制。第二,中国的老龄化发生在社会大转型时期。这个时期中国的家庭人口结构、产业结构、城市化水平、人口流动情况和社会生活状况都发生了巨幅调整。老龄化与这些变化存在内在的相互联系和影响。第三,中国整体的发展水平与老龄化程度脱节,即通常所说的“未富先老”,这制约了中国在应对老龄化发展问题上所具有的财富和技术能力。[4]
与老龄化的全局性和复杂性相对应,一个好的治理格局应该是复合性的,且这种复合性的内涵是多方面的。它首先是从老龄化面临的问题和由此产生的需求出发,要求在一个相对稳定的时期内能够对这些问题和需求做出全面协调的政策回应,也要求在长期的时间范围内,能够不断地对动态性的变化和新的问题和需求做出有效回应,尽量减少政策的滞后性和短期性。老龄社会治理体系能够提供多样化的资源,包容多样化的机制,其组合能够回应问题和需求的复杂性,其调整能够回应问题和需求的变化。这样一个治理格局,往往需要一开始明确治理主体及其关系,而首要问题是谁来主导,谁来协调。因此,老龄社会的治理体系,究其本质是一个政府及其角色的问题。只有在一个优良的老龄社会治理体系格局下,才能通过推动创新来带动“新人口红利”。[5]
(二)老龄社会治理体系与政府角色
对老龄化以及类似的现代社会问题的治理,现代国家主要强调公共主体即政府的作用,福利国家时代到来以后更是如此。政府作为一种治理方式,优点在于其政治的权威性和资源的充沛性,但由于其等级和规则僵化、垄断、激励不足、缺乏硬约束等特征,以及在财政紧缩时代的资源短缺,也可能导致政府失灵。[6][7]上个世纪90年代以来,“更多的治理”和“更少的政府”成为改革公共部门的一个重要取向。治理的基本取向是要强调政府的引领性作用和托底性义务,力争成为社会发展的中枢,将各方面的资源和机制衔接、协调和融合起来。其中,最为关键的是引入外部的经济资本和社会资本,弥补政府在资源、信息、能力、生产力乃至合法性上的不足,形成复合的治理体系,将政治与行政资源、市场资源和社会资源有机整合,形成应对特定问题的全方位行动体系。[8][9]同时,政府本身的治理方式也需要经历重要的调整,要将其他部门的有效机制引入到政府治理过程中,即公共部门改革本身构成了跨部门合作的基础。
因此,在老龄社会的治理体系构建上,以政府角色为转移,存在如表1所示的基本治理模式。[10]理论上,它包括政府治理、自治理、合作设置三种模式,现实中,政府在不同的治理模式中均扮演了重要的角色。
表1老龄社会治理的基本模式
资料来源:作者自制。
中国政府在老龄社会治理体系的构建中一直承担核心的角色。在年代,老龄化程度较低,经济社会体制改革刚刚启动,老龄治理问题主要集中在对国有单位离退休人员的安排和社会保障体系的建立。政府一方面仍然是几乎唯一的老龄化治理主体,一方面因为经济社会体制改革而相对缩减了其社会职能。在年代,市场主体的逐步成熟,公私伙伴关系和民营化的发展,使得走市场道路解决老龄问题成为一个思路,社会化养老等实践开始萌生。我国在年正式成立的全国老龄工作委员会,作为国务院议事协调机构,承担了老龄政策问题的统筹规划和协调推进工作,是老龄社会治理体系化建设的重要工作机制。到本世纪,随着国家社会职能的再认识与“和谐社会”理念的提出,以及财政收入的较快增长和社会组织的较快发展,通过政社合作来应对老龄问题得到认可和发展,养老资源和服务供给得到强化。最近十年,随着国家治理体系与治理能力现代化成为公共治理的改革核心,政府在老龄治理上的顶层设计、总体布局、统筹安排和协调推进等功能得到进一步增强。
二、研究问题、数据与方法
从应对老龄社会的治理体系建设的角度出发,本文将检验政府治理、合作治理和自治理等治理模式在中国的实际发育情况,并初步探索复合治理体系(元治理)的发育状况。为此本文从时序角度出发,大致以自然十年为期间,分析从年到的老龄社会治理发展历程,即大约按照四个不完全相等的阶段进行时序分析。文章的数据主要来自年至年间中央政府及其组成部门发布的涉及老龄问题的规范性政策文件。研究将对这些政策文本进行分析。政策文本是政策的档案化和物质载体。政策文本的行文方式、话语逻辑、用词等都能够表明政策的变迁历程和演化逻辑,政策文本的外在表现形式如数量、发布主体等也能从侧面表明政策的变迁和治理的演进。
本文最终确定-年之间的份有关老龄政策文本作为分析对象。以年为起点,主要是因为“82宪法”的颁布,其中明确规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”,这为保障老年人权益提供了基本法律依据。同年,我国成立了中国老龄问题全国委员会,是由政府部门、群众团体、科研机构和新闻单位联合组成的社会团体,负责对中国老龄问题进行调查研究、综合规划、组织协调和督促检查,并参加有关老龄问题的国际性和地区性专题会议,开展多边或双边技术援助和技术合作。因此,从基本法律结构和治理架构看,年为我国老龄政策发展的重要节点。图1显示了年以来各年出台政策文件的数量变化。
图1历年发布的老龄政策数量(-年)
资料来源:作者自制。
本文的主要分析方法是在对历年中央层面出台的政策文件进行编码的基础上,就各时期的特征进行时序分析,从而对老龄社会治理体系的情况和变化进行分析总结。在时期划分上,主要以各自然十年为分,即-年、-年、-年以及-年。在运用中央政策文件的同时,本文也将利用一些其他数据进行补充分析。
三、研究发现
(一)政府治理的发展与演进
老龄问题的政府治理是以政府为主体所进行的政策制定与实施。年以来的老龄政策发展,反映出政府在老龄问题上治理介入的深度和广度不断扩展,也反映出老龄问题的复杂性和严峻性不断增加。
1.政府治理的强度不断提升
政府出台的老龄政策的数量在一定程度上反映了对老龄问题的重视程度和投入强度。自进入90年代以来,政府年出台政策的数量一直处在高位,在年我国正式进入老龄社会后,更是出现了一个高峰。在本文数据范围的最后两年即-年,则达到峰值(68个)。从4个时段看,出台政策数量总量持续增加,年平均出台政策数量也在增长(见表2)。其中,从90年代开始,专门针对老龄人口的政策数量在老龄政策中的比例有所下降,这反映了老龄问题在不同政府事务中出现的弥散趋势,即不同部门在制定其政策时,会考虑政策与老龄问题的交集,并在政策中包含相关的规定。
表2老龄政策文件的数量与类别(-年)
资料来源:作者自制。注:表中老龄政策指专门针对老龄问题出台的政策;涉老政策指非专门针对老龄问题,但在政策中有直接涉及老龄问题的内容和规定。
在出台的政策文件形式上,包括党的文件、法律、行政法规、国务院规范性文件、部门规范性文件、部门规章和司法文件等,表明了政策来源的多元性(见表3)。特别值得注意的是,国务院层面的政策制定增长较快,国务院规范性文件的数量增长较快。政策的数量主体是部门规范性文件和国务院规范性文件。
表3老龄政策文件的形式(-年)
资料来源:作者自制。
2.政府治理的领域不断扩展和变迁
老龄化带来多方面的问题和需求,相应的政策投入领域也是繁多的。表4归纳了15类老龄政策领域及其时序分布。整体看,养老保险、离退休干部事务和养老服务是三个最主要的政策领域,分别占政策总数的35.7%、27.2%和11.8%,总占比达74.7%。具体来看,各时段的政策重点出现了明显的变化。年代有61.4%的政策均为离退休老干部事务,反映了在计划经济体制向市场经济体制转型的初期,对老干部福利待遇的维护是老龄政策的核心,具有政治稳定的重要意义。随着经济市场化的推进和单位制的逐步解体,以及人口流动的大幅增加,社会化的养老保险在年代成为老龄政策的新重心,数量占比接近一半。该阶段离退休老干部事务的政策占比仍然接近40%,一方面说明了其持续的重要性,一方面也是因为相关政策往往比较具体,导致其数量较多。到本世纪第一个10年,养老保险成为无可比拟的重心,老干部事务的重要性有所降低。年以来,形势再次发生变化,养老服务崛起成为最重要的政策领域(32.78%),占比略微超过了养老保险(31.46%),而此时老干部事务的政策增长已经微不足道。
表4老龄政策的政策领域分布(-年)
资料来源:作者自制。
因此,整体而言,老龄社会的治理发生了如下几个主要变化。首先,老龄政策从特惠走向普惠。即从人口中占据非常少数的老干部,扩展到面向人口中占绝大多数的一般老龄人口。第二,从行政方案走向社会方案。针对老干部的政策措施主要是行政与财政手段,而养老保险引入了社会保险的模式。第三,从经济保障走向服务供给。养老保险主要是聚焦老有所养中的经济收入来源问题,在该问题逐步得到制度保障的发展形势下,优质、可靠、安全的老年服务逐渐吸引了更多的政策
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