独家重磅徐运凯梁凤云关于如何发挥行政复

独家重磅｜徐运凯、梁凤云：关于如何发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的讨论原创徐运凯、梁凤云民主与法制周刊

徐运凯：将行政复议打造成化解行政争议主渠道应当解决好的难点问题

徐运凯，司法部行政复议与应诉局副局长，长期从事行政复议制度研究以及国务院行政复议终局裁决案件办理工作。著有《行政复议法实务指导》，参编《行政复议法教程》《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读与适用》《行政复议法实施条例释义》等10余部。在《法学》《行政法学研究》《中国行政管理》等核心期刊发表学术论文多篇。

行政复议是行政系统内部重要的层级监督制度，也是化解“民告官”行政争议、维护群众合法权益的重要法定渠道。年2月5日，习近平同志主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》，要求“充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。深入贯彻落实习近平同志指示精神，加快推进行政复议体制改革方案落实，认真做好行政复议法的修订工作，加强行政复议规范化、专业化、信息化建设，推动行政复议制度优化和质效提升，进而打造化解行政争议的“主渠道”，是当前和今后一段时期各有关方面的共同任务。笔者认为，要将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，应该重点解决好以下九个方面的问题。

（一）要解决法定矛盾纠纷化解机制的社会认知、认可度和使用率较低问题。行政复议要成为化解行政争议的“主渠道”，前提是人民群众遇有行政争议时首先选择行政复议，且这种选择必须基于群众自愿而非制度性强制分流。当前，“信访不信法”现象仍普遍存在，群众遇有行政争议的路径依赖仍是信访申诉，而非行政复议等法定机制。究其原因，主要是法治社会建设的相对滞后，法定纠纷解决机制的社会知悉度和权威性不足，群众既不了解如何通过法定渠道表达诉求、维护权益，也不愿意选择与行政机关“对簿公堂”。同时，一些地方和部门也对依法解决矛盾纠纷存在认识误区，认为法定渠道解决纠纷成本高、周期长，还经常程序空转不解决实际问题，不愿意或不善于运用法定机制解决矛盾纠纷。法治是治国理政的基本方式。习近平总书记指出，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。依法化解矛盾纠纷的价值不仅在于消弥分歧、化解矛盾，更在于确立规则，构建秩序。表面上看，依法解决行政争议的成本略高，但其中既包含有解纷成本，也有秩序构建成本，这是全面推进法治社会建设的必然成本。反之，模糊法治底线过分追求争议的弹性解决，容易造成行政争议解决的无序化，“一疴除而百害生”。尤其在群体性案件中，往往容易引发其他相对人的攀比，“按下葫芦起来瓢”，破坏已经稳定的行政管理秩序。要将行政复议打造成化解行政争议的主渠道，一方面要同步加强法治政府与法治社会建设，强化依法化解矛盾纠纷的社会治理理念，增强全社会遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识和能力。各级行政复议机关也要统筹好依法规范行政权力和实质性化解行政争议的关系，既防止机械适用法律“浮在表面”裁断曲直，又要避免过于功利化地追求“案结事了”，使行政复议成为法治轨道上既专业高效，又务实管用的纠纷解决机制。

（二）要明确行政复议首先是行政争议解决机制的功能定位问题。行政复议的功能定位，直接影响行政复议法立法目的和价值排序，进而影响具体的制度设计和实施效果。通说认为，行政复议兼具监督权力、救济权利和化解争议的三重价值。在功能定位上，域外国家普遍侧重将行政复议作为替代性争端解决机制，发挥其专业、快捷化解行政争议的功能。我国在行政复议立法之初，更强调其内部层级监督功能，重在通过行政复议活动强化对行政执法活动的监督。随着行政复议实践的不断发展，学界和实务界逐渐对这三重功能的复合性，以及在不同法治发展阶段应以其中一种功能为主导功能形成共识。但对哪一种功能是主导功能还有不同认识。从逻辑上讲，监督权力、救济权利与化解争议间应相互支撑、互为充要，通过对行政行为的有效监督，可以实现相对人权利的充分救济，也应实现行政争议的有效化解。但实际上三者存有明显张力，行政行为被纠错并不意味着争议一定得到了化解。群众以行政行为的合法或合理性启动程序，但真正关心的是其合法权益能否得到保护，争议涉及实质问题能否得到解决。随着中国特色社会主义事业进入新时代，新发展阶段社会治理面临的形势任务和以人民为中心的发展理念，都决定着必须将化解争议这一功能应摆在更突出地位，不论是行政复议还是行政诉讼，都要以化解争议为目标，平衡好维护社会稳定与监督依法行政的关系，不仅要依法裁断曲直，更要有效定纷止争。要进一步协调纠纷化解机制的法治属性与政治属性，实现案结、事了、政通、人和。

（三）要切实提升行政复议有效吸纳行政争议的能力问题。行政复议要成为化解行政争议的主渠道，必须有足够的“容量”，能够真正吸纳大多数行政争议。从理论上讲，作为带有监督性质的制度，行政复议的受案范围远比行政诉讼宽泛。除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为都应该纳入复议的范围。但目前看，实践中行政复议受案范围并未超出行政诉讼范围，甚至有些人民法院已经受理的争议类型也没有进入行政复议范围。因此，有必要通过修改行政复议法从制度上扩容，让行政复议能够充分介入各类型行政争议，涵盖行政管理的各个领域。还可以考虑进一步强化行政机关对行政行为的初次判断权，适度拓宽复议前置，将行政专业性较强或者通过复议解决效果更好等行政争议纳入行政复议前置范围，以更充分发挥行政复议的优势。同时，可以考虑对现行行政复议法规定的规范性文件附带审查制度做进一步细化，完善规范性文件审查规则，加大对“红头文件”的审查力度，确保行政复议对行政行为审查的全覆盖、无死角，应管尽管。在扩容的同时，还可以运用信息技术手段进一步增强群众申请行政复议的便利性，如通过行政复议信息化建设打造“掌上复议”，让群众足不出户就可以通过

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