疫则思变睢宁法院关于人民法庭促进基层

大疫当前、危则思变。新冠肺炎疫情不仅对经济社会发展产生了机遇与挑战，对人民法院信息技术深度应用、审判执行理念确立、工作机制提升完善和队伍管理模式优化等方面也提出了新的更高要求。由此，睢宁法院立足审判执行工作实际，开辟“疫”则思变系列调研，持续推出五篇思考文章，旨在从基层角度为人民法院事业的可持续发展建言献策、提供参考。

编者按

本次“法律人有约”推介的调研文章是《关于人民法庭促进基层社会治理能力提升的思考与路径》，该文由睢宁法院党组成员、副院长顾少蔚，魏集法庭庭长李海峰，李集法庭庭长李亚林执笔撰写。文章从分析基层矛盾纠纷的现实状况入手，查漏补缺、对人民法庭促进基层社会治理能力提升的重点和方向进行了把握，进而就人民法庭促进基层社会治理能力提升的具体路径发表了自己的见解，具有一定的参考和实践价值。下面让我们跟随作者一起来思考与探讨吧！

顾少蔚

李海峰

李亚林

顾少蔚，睢宁法院党组成员、副院长，审判员委员会委员，一级法官，毕业于南京大学法律系，徐州法院系统“审判业务骨干”，先后被授予徐州市法院系统“人民满意的法官”、“徐州政法杰出卫士”称号。

李海峰，睢宁法院魏集法庭庭长。1篇论文获省法院学术讨论会三等奖，1论文入选省法学会民诉法学研究会论文集，1篇司法建议获省优秀司法建议，另有多篇调研文章发表于《法官之友》《徐州审判》等。

李亚林，睢宁法院李集法庭庭长，一级法官，西北政法大学法学学士，先后在《人民法院报》、《江苏法制报》发表宣传、调研文章数篇。

关于人民法庭

促进基层社会治理能力提升的思考与路径

党的十九届四中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，并首次提出“构建基层社会治理新格局”这一重大实践问题，要求完善参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。徐州市委、睢宁县委围绕这一要求与期待推行“四位一体”社会治理体系[1]，强调基层自治的基础地位，也进一步明确了法治在社会治理体系中的根本保障作用。人民法庭作为国家司法系统的最前沿力量，为化解基层矛盾纠纷、维护社会稳定做出了重大贡献。而在新时代基层社会治理能力现代化建设中如何发挥好法治保障作用则成为了新的历史性课题，特别是在当前新冠肺炎疫情给社会治理带来新挑战的情况下，人民法庭如何促进基层社会治理能力提升，更好地服务地方经济、护航高质量发展，值得我们审慎思考。

一、正视—人民法庭梳理基层矛盾纠纷的现实状况[2]

（一）人民法庭布局及队伍建设情况。目前笔者所在法院共设有四个人民法庭，辖区共有15个乡镇和1个省级经济开发区，现有员额法官9名、法官助理8名、书记员9名、法警4名。在“电商小镇”——沙集镇设立电商巡回审判点，在“全国美丽乡村示范村”——姚集镇高党村等地设立社区巡回审判点。

（二）法庭审判工作情况。年至年，人民法庭审结案件分别为件、件、件；调解、撤诉案件分别为件、件、件，三年来，人民法庭案件调撤率稳步提升，成为镇村化解矛盾纠纷的重要力量；人民法庭审结的案件类型中，诸如离婚、民间借贷等传统型矛盾纠纷仍然占比较大，涉农村土地承包经营权类案件呈上升趋势，且案件矛盾复杂多样。

从上述表格中可以看出，目前人民法院审理的案件还是以传统型矛盾纠纷为主。离婚案件占人民法庭案件的比重近三成，一方面是因农村适婚男女多经他人介绍相识，婚前缺乏了解草率结合，导致婚后感情基础不牢所致。另一方面，夫妻一方婚后外出打工现象在农村地区较为普遍，长期分居导致夫妻感情淡化，甚至出现第三者插足等严重影响夫妻感情的不良情节，加之部分夫妻因家庭不睦导致感情出现分化，进而发展到离婚的地步。

随着农村土地政策的变化，人民法庭受理的土地承包经营权类纠纷案件占比逐渐提升，且该类案件呈现出复杂多样的特点，或影响基层政权的运行。该类案件的产生主要有如下原因：一是村委会等基层组织在涉农矛盾中化解意识弱化，缺乏主动性，解决纠纷的责任心和积极性不够，对之前遗留的问题不予处理导致矛盾积压，一定程度上导致该类矛盾纠纷进入诉讼渠道；二是土地确权登记不规范，由于部分基层干部工作不够细致，导致部分群众占有使用的土地实际面积与其不动产登记所列事项不一致，导致群众确权需求的上升；三是农村基层组织对土地政策法律理解、执行不准确、不到位，如在土地流转过程中，签订的流转协议存在概念不清、约定不明、期限不明确等问题。

年9月起，按照省高院的的要求，本院调整民间借贷案件由专人进行审理，因此年案件出现暂时性下降。整体来看，人民法庭审理的案件整体呈逐年上升态势，案件源头治理尚未取得明显成效。近三年来，人民法庭案件调解、撤诉率稳步上升，一是人民法庭调解力度加大，采用“特邀人民调解员+法官助理+员额法官”梯式调解方式，对列入“简案”的民事案件，逐级进行调解，有效化解矛盾纠纷；二是积极开展指导人民调解工作，在提升人民调解员业务水平的同时，有效降低诉讼案件的数量，仅年人民法庭共培训辖区人民调解员人次，委托调解件，协助调解件，审理民调案件件。

二、反思—人民法庭促进基层社会治理能力提升的重点方向

随着城乡制度结构和社会结构的转型，基层矛盾纠纷呈现复杂多样的特点，人民群众对司法的需求、期待日益提高。人民法庭通过审理大量民商事案件，定分止争，以巡回审判、为基层党委政府提供法律参谋、开展法制宣传等方式积极参与基层社会治理，为化解基层矛盾纠纷、维护社会稳定做出了应有贡献。随着司法改革体制的深入推进，人民法庭的职能定位发生了深刻变化，人民法庭工作中产生的新变化、新问题，需要“以深化司法改革为契机，进一步发挥人民法庭便民的独特优势，当好司法为民的排头兵”[3]。

（一）参与社会治理的主动性尚需加强。人民法庭普遍存在案多人少的矛盾，法官面对繁重的审判任务，往往就案办案，没有开展深入细致的排查和化解工作的习惯，进而导致部分案件虽然审结，但一些潜在的法律风险未受到重视和妥善处理，从而为社会治理工作留下隐患。

（二）参与社会治理的知识尚需更新。当前，人民法庭处理的案件类型范围已经远远超出了传统的“田土细故”和“家长里短”[4]，社会治理对法官综合素质提出了更高的要求。人民法庭主要审理的是民商事案件，法官掌握的基本都是民商事法律法规，以当前疫情防控需要为例，社会治理中更多的需要掌握刑事、行政、劳动用工、公共卫生应急处理机制等法律法规，一方面要严惩公然挑衅法律底线者，另一方面要保障企业依法有序复工复产，促进经济平稳有序发展，而这些知识储备恰恰是人民法庭所欠缺的。

（三）裁判的导向引领和法制宣传尚需深入。一是公开开庭的案件旁听人员中社会大众较少，辐射范围小，应有的警示和教育作用受到限制；二是人民法庭普法宣传多限于自身审理的民商事案例，如婚姻家事类、赡养、相邻关系、侵权类案件知识，法制宣传的广度不够，基层社会治理中，还需要刑事、行政法律知识，受此次疫情防控的影响，将来还可能涉及公共卫生应急处置等方面的法律知识，而人民法庭在这些方面宣传工作还有待加强；三是人民法庭审理民商事案件，就案件背后深藏的民风民俗重视不够；未能合理把握“能调则调、当判则判”适用节点，判决说理的引导作用不够，未能充分发挥法的指引评价作用。

（四）矛盾纠纷多元化解机制的合力尚需凝聚。当前，基层社会治理各职能部门在矛盾纠纷的处理程序、人员配置、经费保障、考核激励方面的机制尚未完全形成，职能单位还存在各自为战的现象，未形成矛盾纠纷多元化解合力。

三、探讨—人民法庭促进基层社会治理能力提升的具体路径

随着经济社会发展，社会矛盾呈现出复杂化、多样化的特点，社会治理体系现代化成为新时代的内在要求，基层社会治理能力不断提升是回应人民群众对美好生活向往的必由之路。近年来，人民法院受理案件呈递增趋势，作为最后一道防线的诉讼被前置，某种意义上减轻基层负担，但带来了更多社会问题。人民法庭植根基层应当在履行好审判职能的过程中，主动融入基层社会治理格局，助推基层社会治理沿着法治化的道路走向现代化。

（一）提高站位，强化参与意识。人民法庭应当在党建统领下，围绕党委政府中心工作，开展司法审判工作，培育法治社会环境，服务乡村振兴。

1.坚决破除自扫门前雪的狭隘思想。司法审判作为社会治理体系的重要组成部分，人民法庭不能仅仅被动坐堂问案，而沦为矛盾纠纷的“垃圾筐”，应当主动寻求突破，找到最大公约数，协同构建法治环境，护航经济社会健康发展。

2.牢固树立服务大局的司法意识。坚持依法行使审判权的基础上，围绕党委政府中心工作，秉承以人为本、创新发展的理念，画出最大同心圆，妥善化解各类矛盾纠纷。既要遵守法律底线又不能墨守成规，围绕广大群众的善良意愿，合理释明法律，为民主自治、乡村振兴提供高质量司法保障。

3.踏实当好党委政府的法治参谋。积极参与法治政府建设，结合党委政府需求，送法进乡镇，引导基层社会治理主体树立法治理念，发挥法治滤镜作用，能动地为乡镇及基层自治组织依法决策提供法治支持，从源头上遏制失当行政行为；运用司法大数据，深入分析研判社会矛盾纠纷多发领域、成因特点和发展趋势，形成矛盾纠纷分析报告，为党委政府依法决策提供第一手矛盾纠纷资料；审核拆迁安置、土地流转等涉众型合同文本，依法衡平政府与群众的利益，把好公平正义的第一道关口，防范群体性纠纷发生；针对重大影响、疑难复杂或者涉访案件，先期提供法律咨询、建议，提出合理化建议，合力将矛盾纠纷化解在萌芽阶段。

（二）推陈出新，提高参与水平。人民日益增长的物质文化需求，倒逼社会管理体系不断升级。我们认为，人民法庭应当立足于审判工作，主动问诊基层社会新需求，不断创新工作方法、提升司法服务水平。

1.坚持审理纠纷目的是化解矛盾的司法理念。认真对待每一个案件，审慎发现问题、找准矛盾症结、妥善化解纠纷，做好判后答疑，避免一判了之引发新的矛盾；密切

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