论文基层行政执法体制改革与行政处罚

从联合执法、综合执法到“吹哨报到”“接诉即办”，新时代呼唤赋予基层街道乡镇执法主体资格，《行政处罚法》关于行政处罚由县级以上人民政府相关部门行使的规定，使街道乡镇行使综合行政执法权遇到了法律障碍。《行政处罚法》修改应顺应基层行政执法体制改革的需要，明确街道乡镇行政处罚实施机关地位，将适用简易程序的行政处罚由街道乡镇决定，授予地方性法规和规章行政处罚种类的创设权，将处罚与纠正违法、教育当事人自觉守法的原则具体化，成为行政处罚遵循的基本准则。

综合执法；街道办事处；行政处罚法；行政执法体制；“吹哨报到”

“街乡吹哨、部门报到”作为北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的实践探索，形成了行之有效的做法，受到了中央全面深化改革委员会的高度肯定。北京市委、市政府《关于加强新时代街道工作的意见》要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化街道统一指挥和统筹协调职责，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以街道名义开展执法工作。从机制创新向执法体制改革的发展，涉及到行政主体资格、职权法定原则等基本行政法问题，需要对《行政处罚法》及有关行政管理执法方面的法律规范进行调整，以适应基层行政执法体制改革的需要，确保改革在法治轨道上进行，法治引领改革，固化改革的成果。

一、基层行政执法体制改革的实践探索

我国城市管理行政执法体制改革，从《行政处罚法》出台后的相对集中行政处罚权和综合行政执法阶段，目前已经进入了以重心下移为特征的基层治理创新阶段。

（一）从联合执法到综合执法

长期以来，行政执法权在区县相关部门，街道乡镇没有执法权，对违法现象“看得见却管不着”，但出了问题又要被追责，而区县相关部门“管得着却看不见”。就私搭乱建现象，街道乡镇发现苗头上报了，等到相关部门赶来执法，可能木已成舟。这个时候再要强拆，极容易引发矛盾和纠纷。各职能部门尽管也都向街道乡镇派驻派出机构，但各自为政，不受街道乡镇的统一组织和领导，组织联合执法有相当的难度。

为了解决各部门各自为政的问题，年开始，北京市石景山区开创了“大城管模式”，形成“区级指挥、部门共治、街道统筹”的三级响应体系，推进城市管理重心下移、力量下沉。区级政府成立区社会治理综合执法委员会；全区9个街道成立9个社会治理综合执法指挥中心，包括公安、消防、交通、安监、环保、城管、工商、食药监在内的8个部门，每个部门都派两名工作人员常驻街道，统一办公、统一管理、统一执法、统一装备、统一考核，每天在街道实施联合执法，把联合执法真正常态化。但是，这些常驻部门的工作人员身在街道乡镇，但职务升迁、工资和奖金发放，仍在各自所在单位，归属感和稳定性不强。

年，北京市各区城管执法分队全部转隶至街道，各城管执法队由区城管执法局统一管理调整为以街道办事处为主的双重管理。原有街道执法队编制%划入街道，主要负责做好辖区内环境秩序管控与保障，行使区级城管执法部门的包括市容环境卫生管理、市政管理、施工现场管理等多个方面的有关处罚权。一般案件全部由街道执法队自行作出处罚决定。但各城管执法队仍作为区城管执法监察局的派出机构进行执法。相关行政复议和应诉以区城管执法监察局名义进行，具体事务则由街道办事处负责办理。按照职责分配，区城管执法监察局主要负责对街道城管执法队的业务指导、专业培训、执法监督以及重大活动中跨区域执法的指挥调度。

隶属关系改革使城管执法队员对街道有了归属感，自己就是街道的一员。由此带来的问题是有些街道把城管执法队视为自己的“机动队”，城市管理综合执法的目标受到影响，难以组织全区范围内的统一执法行动。其他部门还是派驻机构，没有转隶人员。有的街道城管执法机构的行政处罚需要来自相关部门的鉴定、证据或技术处理意见，却迟迟得不到答复。一些职能部门本应对相关领域内的违法行为进行管理和处罚，但害怕自己一家部门被起诉、被追责，只愿意参加由街道牵头的联合执法或实施一般性的行政检查、巡查、行政劝导等软性执法，由此导致没有执法权的街道办事处在牵头执法过程中执法效力大打折扣和弱化。区城管部门有责无权，执法行为是街道进行的，但法律责任需要区城管部门承担。权力和责任不一致。

重心下移街道乡镇也使基层不堪重负。部分地方也存在机械化和简单化倾向，将“重心下移”想当然地理解为责任与任务的下派，把各类公共管理、公共服务和公共安全事务一刀切，都甩给街道乡镇。同时，为了达到治理绩效，又辅之以各类考核、督办和检查，甚至动辄“一票否决”，将本该由上级主管部门解决而长年解决不了的问题交给街道乡镇，从执法者变成了执法监督者。北京市政协因此建议要遵循“适宜”与“适度”原则，转移的执法事项总量应保持合理限度，以目前基层执法队伍能力和力量能够承担为原则。纳入街道综合执法的事项，应当重点聚焦违法建设、环境秩序等城市管理领域中“多发病”“常见病”的执法。

（二）从综合执法到“吹哨报到”

城市治理是综合治理，需要各部门共同协作，尽管城管执法隶属街道乡镇统管，但其他部门仍是各自为政，街道乡镇组织联合执法依然是困难重重。年1月，为了治理多年来屡禁不止、屡治不绝的金矿盗采事件，平谷区在金海湖镇开展“乡镇吹哨、部门报到”工作试点，要求乡镇“吹哨”后，各相关执法部门必须在30分钟内“报到”。同时，赋予金海湖镇党委对相关执法部门的指挥权，建立了联合执法机制，并要求“事不完、人不撤”。这一做法不仅有效治理了盗挖盗采的违法行为，也为全市破解基层治理“最后一公里”难题探索了新路径。年，北京市将这一机制作为“1号改革课题”在全市推广。为了让街道乡镇有权管事，北京市开始向基层下放“六权”。通过赋权，街道乡镇增添了辖区重大事项意见建议权、综合事项统筹协调和督办权、区政府派出机构领导人员任免建议权、综合执法派驻人员日常管理考核权。针对街道乡镇职责不清、主责主业不强，北京市要求各区建立职责清单，明确基层聚焦党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障等6大职责。目前，“街乡吹哨、部门报到”已在全市个街道乡镇推进。

不少基层问题处置难，背后是条块分割的管理机制“水土不服”。以前盗挖盗采常见，乡镇却没有执法权；有执法权的管理部门，又难以及时发现。这样的局面导致盗采事件屡禁不绝。基层干部表示，一些看似简单的事情，却因“九龙治水”长期难以根治。“街乡吹哨，部门报到”机制赋予基层对部门的考核权和召集权，背后的实质是基层治理“重心下移”、行政“条块重构”，改善基层组织权责利不对等。按照“区属、街管、街用”的原则，北京市将区职能部门执法力量下沉基层，在街道乡镇建立实体化综合执法中心，普遍采用“1+5+N”模式，即1个城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商、食药等5个部门常驻1-2人，房管、规划国土、园林、文化等部门明确专人随叫随到。通过改革，使“街乡吹哨”有职、有权、有依据，“部门报到”有平台、有机制、有资源。执法力量到街乡综合执法平台“报到”，是“部门报到”的一种重要方式。“部门报到”重点将各类城市管理力量在街道乡镇下沉并推动基层治理力量聚合，确保了基层一线、群众身边的事“有人办、马上办、能办好”。

（三）从“吹哨报到”到“接诉即办”

“接诉即办”，即北京市人民政府便民电话中心市民服务热线接到的属于街道乡镇管辖权的群众诉求直接派给街道乡镇，街道乡镇要迅速回应，接诉即办，区政府同时接到派单，负责督办。影响市民正常生活的诉求一般2小时内解决，实在解决不了的必须及时响应，确保案件有进展。

“接诉即办”是“吹哨报到”机制的延伸和发展，是“民有所呼，我有所应”的以人民为中心的执法理念的根本体现，是北京市继“吹哨报到”之后的又一个基层治理创新。“接诉即办”机制，为“吹哨报到”改革深化提供强力引擎。“吹哨报到”的吹哨主体是街乡政府，来报到的是相关职能部门，有的街乡把“吹哨报到”当成一个筐，什么都往里装，把握不住重点；有的职能部门“甩袖子”“等哨响”，主动履责、切实解决问题的意识不强。而“接诉即办”变被动为主动，市民的诉求就是“哨声源”，一旦接到，街乡必须立即整合相关部门去处理。“吹哨报到”与“接诉即办”是一个整体，以市民诉求为“哨”，“即办”中有“报到”，在“接诉即办”中体现“吹哨报到”的成效。许多街乡还进一步把“接诉即办”与“主动治理”相结合，举一反三，“未诉先办”，从群众

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