详细盘点中国公务员体系的制度招募规模

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1.公务员考试制度

公务员制度的发展变革：自从年中央提出制定《国家机关人员法》后，公务员制度就开始逐渐在我国形成，并且进一步完善。随着人事部的成立，《公务员法》的通过，中国的公务员制度正在日趋完善，有着一套成熟的选拔、录用、退休流程。

年我国开始着手起草《国家机关人员办法》，由于国家机关人员范围太过广泛，后改为《国家行政机关工作人员条例》。

年中央决定成立国家人事部，人事部从年起即开始组织公务员制度的试点工作。首先在国务院的六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了部门性试点。我国公务员制度进入实施阶段。

年，国务院颁发《国家公务员暂行条例》，详细规定了公务员的权力义务、职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、任免、培训、交流回避、退休、申诉控告等。标志着我国公务员制度的成立（包含考试制度）。

年，全国人大常委会通过了《公务员法》，调整了公务员的范围，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

年，全国人大常委会修订了《公务员法》，并于年6月1号实施。新修订的公务员法调整完善公务员职务、职级等有关规定；调整充实从严管理干部有关规定；健全完善公务员激励保障机制，加强对公务员合法权益保护；对分类考录、分类考核、分类培训等进一步提出明确要求。

公务员的分类并不明确，在《公务员法》仅给出如下的规定，而且规定比较灵活：根据《公务员法》，我国的公务员按照职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别

公务员的选拔制度主要是统一的国家公务员考试和抵挡性公务员考试。两者国家公务员考试和地方公务员考试之间不存在什么从属关系，考生根据自己要报考的政府机关部门选择要参加的考试，也可同时报考，相互之间不受影响。

国家公务员考试:由中共中央组织部、人力资源和社会保障部、国家公务员局统一组织实施，招考单位主要包括国务院系统参照公务员法管理事业单位、中央党群机关、中央国家行政机关和中央国家行政机关直属机构和派出机构四类，招考对象面向全国，没有户籍限制。国考分为笔试和面试，笔试包括公共科目和专业科目两部分，公共科目为《行政职业能力测验》和《申论》两科，《行政职业能力测验》分为常识判断、言语理解与表达、数量关系、推理判断、资料分析五大部分，申论由注意事项、给定资料、作答要求三部分组成，申论考试一般会给出4~6篇左右的资料，通过设定问题，要求作答者在阅读完资料后，能站在“政府工作人员”的角度去思考和解决问题，注重考查考生的文字阅读和表达能力、解决问题的能力。国考一般是每年10月下旬报名，11月的第四个星期日或12月的第一个星期日进行考试。

地方性公务员考试:由各省省委组织部、省人社厅、省公务员局统一组织实施，除北京、天津、上海、重庆等直辖市以及广州、深圳外，各省省市县乡四级招录由省级主管部门统一安排，招考单位主要是地方各级党政机关，社团等，招考对象主要面向当地的居民和在当地就读的大学生以及本省生源的大学生，但现在大部分省份也对户口的限制进行放宽，一般应届本科毕业生和研究生及以上学历不受户籍限制。省考基本沿用国家的模式，大部分省考试大纲也是参照国家的，每年举办一次。但在报名时间和考试时间上，各地差异较大，时间安排比较灵活，多在每年3月和4月进行。

1.1公务员的分布

因为公务员的考试有两种，所以公务员被自然而然地分成中央公务员和地方公务员。二者的岗位有着较大的差异，中央公务员的岗位一般是中央部门或者是中央驻地方的部门，而地方公务员主要是地方职务。

中央公务员——

①中央党群机关：主要分为党委机关和群众团体两部分。党委机关主要有：中央办公厅、中央纪委、监察部机关、中央宣传部、中央统战部、中央网信办、中央对外联络部、中央台办、中央外文局等。群众团体有：中国文联、中国科协、中国侨联、全国总工会、中国贸促会、中国残联等。

②中央国家行政机关（本级）：主要是国务院和国务院所属的各个部门等。国务院主要由国务院办公厅、国务院组成部门（包括外交部、教育部、科学技术部、安全部、司法部等26个部门和国务院部委管理的信访局、能源局、烟草专卖局等16个国家局。）、国务院直属特设机构（国务院国有资产监督管理委员会）、国务院直属机构（包括国家税务总局、海关总署、市场监督管理局、统计局、体育总局等10个直属机构。）、国务院办事机构（国务院港澳事务办公室、国务院研究室）、国务院直属事业单位（包括新华通讯社、中国气象局、中国社会科学院、国务院发展研究中心等9个事业单位）构成。

③中央国家行政机关省级以下直属机构：包括地方铁路公安局、地方海关、地方税务局、地方通信管理局、地方海事局、地方测绘地理信息局、地方出入境边防检查总站、地方铁路监督管理局、地方邮政管理局等。（注：值得一提的是，国税和地税，均属于中央公务员，地税并非属于地方公务员。）

④中央国家行政机关参照公务员法管理事业单位：国家统计局、中国气象局、国家知识产权局、中国地质调查局、中国地震局、公安部物证鉴定中心、国家民族事务委员会、水利部黄河水利委员会、中国银行保险监督管理委员会地方监管局等。

地方公务员——

①全省党群机关：主要包括省纪委、省人民法院、省检察院、全省总工会、省委省直机关工作委员会党校、省人大常委会人民接待室、市人民法院、市人民检察院、市纪委、市委党校、市妇女联合会等。

②省直政府部门：主要包括公安系统：省公安厅、省公安厅交通警察总队等；监狱系统：省监狱管理局等、省市监狱。省直行政机关：省司法厅、省财政厅、省教育厅、省体育局、省科学技术厅、省生态环境厅、省农村农业厅、省应急管理厅、省人民政府外事办公室、省地方金融监管局省机关事务管理局等。戒毒系统：司法强制隔离戒毒所。参照管理事业单位：省劳动就业服务局、省地质环境监测中心、省人民政府外事办公室翻译室、省医疗保障基金管理中心、省地质矿产勘查开发局、省无线电监测分站、省林业基金管理总站等。

③设区市政府部门：主要包括市直政府机关、市政府办公室，市统计局、市卫生局、市教育局、市商务局、市公安局、市园林管理局、市环境卫生管理处、市就业劳动中心等。

县镇级机关：主要包括县人民法院、县公安局、县财政局、县司法局、县审计局、县人民政府、县供销合作社联合社、乡镇人民政府、乡镇党委等。

1.2公务员相关人数规模

在本文中会用到的三种公务员相关的人数口径分别为：①“狭义公务员”口径，即国家公布的在编公务员人数，约多万人（年），②“广义公务员”口径，可以理解为含在编和非在编的公务员人数，用的是国家统计局的“城镇非私营单位就业人员数：公共管理和社会组织”这一指标，约多万人（年），③“广义国家财政供养人员”口径，我们采用的是“广义公务员”加上事业单位在编人员数（测算值，测算过程详见后文），约多万人（年）。

事业单位在编人数及广义国家财政供养人员测算——根据《公务员占人口的适当比例问题刍议》显示，年6月,中央编制办负责人就“官民比”问题接受记者采访时提供了一组数据：到年底，中国行政和事业编制总数是万，其中万为行政编制（即在编公务员，包括了各级党委、人大、政府、政协、民主党派、群众团体系统和公安、检察院、法院、司法、安全等政法系统），万为事业编制（包括了教育、农林牧水、医疗卫生、文化新闻出版、城市公用事业、广播影视、社会福利、交通、后勤服务、信息咨询和科研等单位），事业编制中教育为万名，占48%，医疗卫生系统为万名，占14%，两项合计占总事业编制的62%。结合《中国统计年鉴》数据可以看到年教育在编比例为97.6%（教育在编人员占“城镇非私营单位就业人员数：教育”比重），医疗卫生系统在编比例为83.9%（医疗卫生系统在编人员占“城镇非私营单位就业人员数：卫生、社会保障和社会福利业”比重）。我们假设年教育系统在编比例逐步下降至93.0%，医疗卫生系统在编比例逐步下降至78.0%，教育和医疗卫生系统在编人员占总事业编制的比重逐步提升至70%，测算出总事业单位在编人数，用“广义公务员”人数（即“城镇非私营单位就业人员数:公共管理和社会组织”）加上总事业单位在编人数获得“广义国家财政供养人员”人数。

三种不同口径的公职人员数量均呈现增长趋势。近年来，虽然机构不断在进行调整和改组，但实际上公职人员仍需补充，公职人员的数量仍然是在持续增长的。①“狭义口径的公务员”数量从年的万人增长到年的万人，年均增长率为1.0%；②“广义口径的公务员”数量从年的万增长到年的万，年均增长率为4.0%；③“广义国家财政供养人员”数量从年的万人增长到年的万人，年均增长率为1.9%。

2.长期来看，我国的公务员体系对人员的需求仍将增加

我们从理性数据和实际案例两方面论述，长期来看，我国的公务员体系对人员的需求仍将增加——

①理性数据方面，我们使用的是官民比的国际横向对比，体现公务员供给的总量仍不足；

②实际案例方面，我们使用的是基层公务员的工作现状真实反馈，体现公务员供给的层级结构性或需调整。

2.1理性数据：我国官民比远低于相较发达国家，仍有较大提升空间

狭义口径的官民比是指一个国家的公务员人数/总人口数。在这里，我国狭义口径的官民比有两种：

①“广义公务员”数/总人口数（注：“广义公务员”口径，可以理解为含在编和非在编的公务员人数，用的是国家统计局的“城镇非私营单位就业人员数：公共管理和社会组织”这一指标，约多万人）；

②“狭义公务员”数与总人口数（注：“狭义公务员”口径，即国家公布的在编公务员人数，约多万人）。

根据《公务员占人口的适当比例问题刍议》，卢森堡/新加坡/美国/意大利/瑞士/德国/英国/希腊/埃及/马来西亚/加拿大/澳大利亚/俄罗斯/西班牙/以色列/波兰/日本/韩国/孟加拉/索马里/印度的狭义口径官民比分别为4.36%/3.30%/3.25%/3.18%/2.97%/2.86%/2.78%/2.65%/2.65%/2.61%/2.39%/2.37%/2.31%/2.20%/1.93%/1.93%/1.69%/1.60%/0.94%/0.75%/0.46%，而目前我国约为1.21%（广义公务员口径，年）/0.52%（狭义公务员口径，年），可以看到我国官民比远低于发达国家，还有较大提升空间，体现我国公职人员的供给总量仍不足，数量上需要补充，才能更好地提供公职服务，同时，结构上可能也需有所调整。

广义口径的官民比是指一个国家财政供养人员数/总人口数。在这里，我国广义口径的官民比指“广义国家财政供养人员”（广义公务员+事业单位在编人员/总人口数；根据《公共职位数量的国际比较与优化配置》，美国/英国/德国/法国的广义口径官民比分别为7.47%/7.26%/5%/8.28%，而目前我国为3.68%，可以看到我国广义口径的官民比还是远低于国际发达国家水平，仍有较大提升空间，与狭义口径的官民比情况相似。

2.2实际案例：基层岗位公务员工作压力大，供给结构性或许调整

基层公职人员缺乏，需求尤为明显。根据《公共职位数量的国际比较与优化配置》显示，我国的官兵之比为1：0.84，远远超出美国的1：1.7，日本的1：3.6。人员结构的不合理必然造成行政人力资源的浪费。且美国和日本的官员主要集中在公共服务部门，大多处于社会基层，起公共服务的作用。而我国官员基本起到指挥引导基层的作用，具体执行由基层工作人员承担，基层工作人员工作压力大、工资低的问题一直有待解决。根据《浅析我国基层政府公务员心理素质现状》分析，基层公务员的工作直接面向群众，承担着基层政府与人民群众的相关联的重要角色，基层公务员面临着工作中各种各样繁琐的事情，更加要面临人员精简的工作压力。近年来机构改革中，政府的职能发生着转变，这决定着基层公务员必须面对纷繁复杂的工作情况，而一些非程序化的工作，无法用程序化的方法应对，更加增加了公务员工作的复杂和困难程度。

根据凤凰资讯数据，某省科技厅按编制数计算，正厅级1人，副厅级8人，县处级44人，科级8人，科级以下21人。也就是说，全单位82人，科级以上61人，没有职务的普通公务员只有21人，官数约为兵数的3倍，上部存在一定冗余，基层公职人员缺乏，需求尤为明显。

3.公务员每年的招录需求来源于存量和增量两方面

我们认为，公务员每年的招录需求来源于存量和增量两方面——

①存量方面，在职人员的退休轮换需求；

②增量方面，伴随城镇化率提高，城镇人口增加，与其相匹配的公职人员需求有所增加。

3.1存量方面：在职公务员退休轮换需求或有所上升

我国或将迎来60后退休潮。按照10年移动平均来计算，-年是我国出生人口数最高的10年，峰值达万人，年均出生人口数万人。按照女55岁退休、男60岁退休的正常退休年限计算，60后人群将进入退休期，我们预测，我国年开始或将迎来退休潮。

我国公务员缺口或将逐渐显现。按照工作年限为30-40年计算，年我国“狭义公务员”（国家公布在编公务员）体量为万人，未来年均退休人数约为18-24万人，年“广义公务员”（城镇非私营单位就业人员数：公共管理和社会组织）体量为万人，未来年均退休人数约为45-61万人。

3.2增量方面：城镇化发展推进，对公务员新增需求量或持续增加

城镇化发展促公务员增量，基层需求尤为明显。随着经济不断发展，城镇化率稳步提升，由年的46.99%提升到年的59.58%，年均提升1.26pct，年同比提升1.06pct；截止到年，我国有8.3亿城镇人口，-年均增加城镇人口数为万人，年均增长率为2.9%，年同比增加城镇人口数为万人，同比增加2.2%。目前，美国整体城镇化率约为82%，而日本约为94%，我国城镇化率水平较发达国家仍有较大差距。伴随城市化水平持续提高，政府中从事管理消防救灾、交通治安、文博等工作的公务人员需求也有所增加。假设我国城镇化率年均增长1pct，按照我国14亿人口测算，预计未来我国每年新增城镇化人口约为1万人左右，如果按照“狭义公务员”与新增城镇人口数1:的配比测算，未来我国“狭义公务员”年均新增需求约为8万左右。

目前，公务员招录人数小于潜在需求人数。合计公务员招录需求=退休轮换量+新增需求量。根据之前的测算，我们预计“狭义公务员”（国家公布在编公务员）未来年均退休人数/退休轮换需求约为18-24万人，而“狭义公务员”年均新增需求约为8万，因此我们预计未来年均“狭义公务员”招录需求约为26-32万，而-年“狭义公务员”招录人数（国考+省考）每年约为15-20万人左右，招录人数小于潜在需求人数。

4.年国考招录人数同比增长66%，基层占比提高

年10月14日，国家公务员局发布《中央机关及其直属机构年度考试录用公务员公告》（即国家公务员考试招录公告）。公告显示，年国考计划招录人数为人，同比增长66%，出现大幅回升，行业整体市场边际向上。

年国考招录人数减少，竞争比大幅提高，参培率推动参培人数增长。年国家公务员考试招录规模进行了缩减，招录人，同比减少了49%，从各招录机关来看，六大系统国税、海关、海事局、统计局、铁路公安、银保监会招录人数约占总招录人数的80%，其中国税招录人数最多，为人，同比减少近66%（因国税和地税合并）。-年国考竞争比平均在48左右（48选1），录取率平均值为2.15%，年竞争比达到年以来最高值63，录取率仅为1.58%，竞争形势严峻。我们认为公务员对于很多人来说，是最好的职业选择之一，也是最符合传统“考试-录取”思维模式的职业之一，所以尽管竞争如此激烈，年轻人还是趋之若鹜，这种情况在低线城市尤为突出。公务员考试市场规模的提升，核心在于参培率的提升，而并非录取率的高低，录取率低，一定程度上反而会引起参考人的焦虑心理，导致参培率的提升，最终带来参培人数的增长。

年国考招录人数显著回升，或对公务员报告需求形成正向作用。年国考计划招录人数为人，同比增长66%，出现大幅回升，其中国税招录人数为人，同比增长%。我们认为中短期国税、地税之间的调整动作预计会比较大，在摩擦过程中招录人数可能会有所震荡，但是由于我国公职人员占总人口比重（官民比）相较国际水平仍有待提高，我们认为伴随城镇化率的提升，公务员的长期需求是持续看涨的。年国考招录人数可能成为近年低点，年国考招录人数的回升，可能会对公务员报考需求有所提高。

国考招考层级结构变动趋势延续，基层占比提高。年国家公务员考试中央机关拟招录人，占比5.4%/同比-2.5pct；省（含副省）级机关拟招录人，占比3.3%/同比-2.2pct；市（地）级机关拟计划招录人，占比14.0%/同比+0.7pct；县（区）级及以下计划招录18人，占比77.3%/同比+4.0pct。近几年来，国考招录需求集中在县（区）级及以下机关，且招录人数占比呈现提高趋势（年国考受到机构改革影响，变动趋势有所偏差）。基层招录相对而言，对于学历门槛要求更低以及专业限制要求更少，可参考的人群范围相应扩大。

龙头公司业绩表现显著优于国考招录人数变动情况。年/年/年，国考招录人数同比变动分别为-3%/+6%/-49%，年/年/上半年行业龙头公司中公教育的公务员业务培训收入（面授课程）同比变动分别为+35%/+49%/+26%，公司整体归母净利润同比变动分别为+61%/+%/+%，龙头公司业绩表现显著优于国考招录人数变动情况。

多因素推动龙头公司业绩增长，公司业绩相较国考招录人数变动具有强安全垫。招录人数与公司业绩变动之间影响因素较为复杂，我们认为影响中公教育增长的主要有七大核心要素，包括：录取人数，考试人数，参培率，客单价，横向品类拓展，市占率，运营效率/利润率。其中录取人数、考试人数、参培率，客单价等要素主要推动细分行业规模增长，在此基础上，品类拓展，市占率提升，运营效率/利润率改善则可以进一步带动公司层面的增长。

年国考录取人数同比减少近50%，对于中公的影响到底有多大，通过这个分析框架可以发现，录取人数的变动，可以通过对竞争程度的影响传递到对考试人数以及参培率的影响，实际参考人数的变动和录取人数变动有所差异，同时（相对竞争机制下，参培率被动提升），（模糊且重要的考试，试错成本高，大品牌具有强定价权），（龙头公司在课程研发、网点渠道、管理运营体系等多方面具备优势），（规模效应品牌效应）的提升以及（如其他类招录考试、考研等）均对公司的整体业绩增长有着一定支撑作用。

投资建议

对比国际情况，我国公务员占总人口比重仍有提升空间。从狭义官民比来看，我国为1.21%（广义公务员）/0.52%（狭义公务员），对比美国/意大利/瑞士/德国/英国/加拿大/澳大利亚/俄罗斯/西班牙/日本分别为3.25%/3.18%/2.97%/2.86%/2.78%/2.39%/2.37%/2.31%/2.20%/1.69%，从广义官民比来看，我国为3.68%（广义国家财政供养人员），对比美国/英国/德国/法国分别为7.47%/7.26%/5%/8.28%）。可以看到，我国公职人员占总人口比重相较国际水平仍有待提高，体现我国公职人员的供给总量仍不足，数量上需要补充，才能更好地提供公职服务，同时，结构上可能也需有所调整。

目前，公务员招录人数小于潜在需求人数。我们认为中短期国税、地税之间的调整动作预计会比较大，在摩擦过程中招录人数可能会有所震荡，但是在职人员的退休轮换需求和城镇化率提升带来的新增需求双重因素影响下，公务员的长期需求是持续看涨的。根据测算，我们预计“狭义公务员”（国家公布在编公务员）未来年均退休人数约为18-24万人，而“狭义公务员”年均新增需求约为8万，因此我们预计未来年均“狭义公务员”招录需求约为26-32万。，而-年“狭义公务员”招录人数（国考+省考）每年约为15-20万人左右，招录人数小于潜在需求人数。

年国考招录人数显著回升；近年基层招录占比提高。年国考招录人数可能成为近年低点，年国考招录人数同比增长66%，出现大幅回升，可能会对公务员报考需求有所提高。同时值得注意的是，近几年来，国考招录需求集中在县（区）级及以下机关，且招录人数占比呈现提高趋势（年国考受到机构改革影响，变动趋势有所偏差）。基层招录相对而言，对于学历门槛要求更低以及专业限制要求更少，可参考的人群范围相应扩大。

公考市场规模扩大的核心在于参培率提升；行业龙头市占率有望进一步提升。我们认为公务员对于很多人来说，是最好的职业选择之一，也是最符合传统“考试-录取”思维模式的职业之一，所以尽管竞争十分激烈，年轻人还是趋之若鹜，这种情况在低线城市尤为突出。公务员考试市场规模的扩大，核心在于参培率的提升，而并非录取率的高低，录取率低，一定程度上反而会引起参考人的焦虑心理，导致参培率的提升，最终带来参培人数的增长。我们认为类似于公务员、事业单位、考研等录取考试，具有“模糊且重要”的特质，相关培训的头部公司马太效应会越来越强，看好已经完成了企业的“工业化改造”，在课程研发、网点渠道、管理运营体系等多方面具有优势的行业龙头中公教育。

（报告来源：国金证券）

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