论文徐运凯行政复议法修改对实质性解决行政
徐运凯
（司法部行政复议与应诉局）
目次一、实质性解决行政争议的概念界定及类型化分析
二、实质性解决行政争议应当处理好的关系
三、实质性解决行政争议对行政复议制度的更新提出新要求
四、实质性解决行政争议应充分发挥行政复议制度的行政性优势
五、实质性解决行政争议导向下行政复议法修订需从多方位做出回应
六、结语
摘要：《行政复议法》修订的核心目标是通过优化制度供给，使行政复议制度能够充分发挥解决行政争议的主渠道作用，这需要深入挖掘并努力体现行政复议实质性解决行政争议的优势。实质性解决行政争议的原理构造可以通过概念界定及类型化分析的路径实现。实质性解决行政争议的关键是要处理好监督依法行政与解决行政争议、形式法治与实质法治、命令裁判与协商合意、完善单体制度与优化多元纠纷化解机制、建设法治政府与培育法治社会等五种关系。在《行政复议法》修订中，要对照实质性解决行政争议的要求，充分发挥行政复议“行政性”的优势，从包容性、公正性、效率性和实效性等四个方面予以积极回应，把行政复议打造成为比信访更规范，比诉讼更简便、更务实管用的纠纷化解机制，真正实现“定分止争”“诉源治理”，将行政争议主要解决在基层，解决在初发阶段，解决在行政程序中。
关键词：行政复议法；实质性解决行政争议；行政性优势
年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议提出，要“落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和解决行政争议的主渠道作用”。《行政复议法》修改的关键，就是通过完善相关制度设计，推动解决行政争议的主渠道目标的实现。理论上，作为解决行政争议的主渠道，确保行政复议能够吸纳大多数行政争议是基本前提，而将吸纳的行政争议真正化解在行政复议程序中，即“实质性解决行政争议”，则是关键依托。鉴于此，在修改《行政复议法》过程中，必须对行政复议如何体现并强化实质性解决行政争议提出方案，做出回应。作为近年来多元纠纷化解争议体系的基本目标导向，“实质性解决行政争议”并非学理概念，其内涵界定、价值构造及实现路径等问题亟需充分的理论供给。本文将结合行政复议实践，通过对“实质性解决行政争议”的概念溯源和解构，阐释实质性解决行政争议的现实及理论逻辑，进而分析研判实现行政复议实质性解决行政争议的内在机理及核心要素，以期为《行政复议法》修订更好地回应现实需求、彰显制度优势，切实提升行政复议实质性解决行政争议的能力，进而为实现主渠道目标提供理论注解和逻辑指引。
一、实质性解决行政争议的概念界定及类型化分析
基础概念澄清构成学术研究的始点。《行政复议法》修订要聚焦并凸显实质性解决行政争议的目标导向，有必要回顾实质性解决行政争议概念的提出背景及发展演进，进而对其作出准确界定和类型化分析，这是通过修法实现实质性解决行政争议目标的前提和基础。
（一）
实质性解决行政争议的提出及其界定
“实质性解决行政争议”这一概念，最早由最高人民法院针对行政审判中出现的“上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、原告服判息诉率低”问题，作为防止程序空转的工作要求而提出的。“实质性解决行政争议是最高法院最近几年特别强调的一个命题，围绕这个命题进行了一系列的制度创新和工作机制的改革和完善。”随着经济社会的快速发展，社会转型期行政争议高发频发的态势，推动行政复议、行政诉讼等相关制度由早期强调监督规范行政权力运行向解决行政争议转变。年《行政诉讼法》修改正式将解决行政争议增加为立法目的，置于保护公民权利和监督依法行政之前，并以实现实质性解决行政争议为主线，充分体现对行政审判这一新职能定位的强化。检察机关亦积极对此予以探索推进。年10月，最高人民检察院在全国部署开展为期一年的“加强行政检察，监督促进行政争议实质性化解”专项行动，将行政争议实质性化解工作列为行政检察的核心任务。
理论上，法治语境中的行政争议“实质性解决”应与“法律上解决”相对应。所谓“法律上解决”，是指行政争议已走完法律程序，在形式上已经结案。但法律程序的终结并不必然意味着行政争议的彻底终结。实践中，仍然大量存在行政争议当事人对法律程序的处理结果不满意，继续申诉上访或者以其他方式表达诉求，即所谓的“案结事不了”“官了民不了”。这种现象既不利于当事人权益的维护和社会秩序的稳定，也损害了法治的权威，同时耗费了大量行政和司法资源。为回应实务界对于构建实质性解决行政争议理论和制度体系的现实需求，近年来理论界围绕行政争议实质性解决问题逐渐展开讨论。但对何谓实质性解决，目前尚未形成明确共识。有学者从纠纷解决的表现形式及社会效果出发，提出纠纷的实质性解决应包含三层意思：（1）案件已经裁决终结；（2）当事人之间的矛盾真正得以解决；（3）通过案件的审理，明确了此类案件的处理界限。也有学者从争议解决效果的角度，认为行政争议实质性解决应包含三层内容，即纠纷解决的妥善性、一次性和迅速性。还有学者认为，行政争议的实质性解决从表现形式上至少应有两方面内容：（1）行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序，程序获得实质终结；（2）行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理，原告权益获得实质救济。尽管前述观点在表达上有一定的差异性，但在实质性解决行政争议的基本特征就应当是在法律程序终结的同时，同步实现行政争议的实体层面终结的认识上是一致的。
笔者认为，作为解决行政争议目标演进的升级版，实质性解决行政争议，是指行政争议在法定解决纠纷体系中实现了公正化解，当事人对裁判结果予以认同，争议状态就此终结，即实现了行政争议的法律之维和事实之维终结的一致性，本质上反映了对“案结事了”和“定分止争”两种状态充分融合的追求。其内涵至少应当包含三个方面：（1）裁判程序的及时和公正，既凸显法律程序的规范优势，又注重实现效率与“看得见正义”的有机统一，确保“正义不仅能实现，而且迅速便捷”，这构成行政争议事实上得以终结的基本前提。（2）审查内容的全面和深入，强调审理构造和标准的有效覆盖，可以穿透行政争议充分涵摄当事人的法律诉求和实际利益诉求。既
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