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关于“政治行政二分法”

真题考法分析指导

虽然“政治行政二分”出题方向主要是记忆类题目，但各个学校几乎每年都会在“传统公共行政”涉及一到这个考点，且内容较散，需要加强记忆。本文总结了最常考的一些关于“政治行政二分”的知识点。便于大家积累，查漏补缺。

政治行政二分法

（广西民大、年研；中山大学年研；华侨大学年研；武大年研；东华大学年研；华南理工年研；南航年研）

分析：此题属于记忆性题目，回答时应写出代表人物、代表作、思想、产生的背景和主要内容。

答：

①政治行政两分法是指政治和行政机构分设、职能分离，政治与行政二分使政府管理系统获得了自主发展的制度空间，并由此建立了一个高效合理的政府管理模式。政府的职能可分为政治职能和行政职能。即国家意志的表达和国家意志的执行，亦即“政治”和“行政”。“政治”是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；

②“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政。政府机构之间的分工不可能像政府职能分工一样明晰，因此，“政治”与“行政”必须在某种程度上取得协调。威尔逊在《行政学研究》开篇说“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面，用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”

③行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志，在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提，传统的政治与行政二分法的理解是：政治是政策的制定，行政是政策的执行；行政官员应该而且必须保持政治上的中立。

④后来古德诺在《政治与行政》一书中进一步发展了这一观点，否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能不可避免。自此以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治与行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改经验的概括和总结。

伍德罗·威尔逊

(中南财大年研；陕西师大年研；燕山大学年研)

分析：此题属于记忆型题目，需要着重回答威尔逊的主要思想、著作、贡献。

答：伍德罗威尔逊是美国著名的政治家、公共行政学的创始人，他在年发表的《行政学研究》一文被认为是美国公共行政研究的起点。

威尔逊的主要贡献为：

（1）强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义。威尔逊认为传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，应当把研究的重点放到行动的政府面，即放到政府的行政管理方面。威尔逊还认为，为了效率可以适当牺牲民主，为此，应当建立一门新的学科一行政学，使民主宪政制度臻于完善。

（2）提出了政治与行政的两分法。认为国家的权力主要掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构，上否认了三权分立的学说，提出政治和行政的两分法。

威尔逊的主要观点：

（1）应将政治与行政严格分离，将政策与严格执行政策的行政任务分离。行政是置身于特定的政治范围之外的，行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定任务，但它不应被允许操纵行政事务。

（2）政党分赃制的弊病源于行政问题与政治问题的混同。如果行政的行为完全依照政治的方式进行，则可能产生贪污腐化，甚至会出现独断专行的决策。政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。

（3）美国的政党分赃制已经过于强大，应通过功绩制实施管理。

古德诺

（陕西师范大学年研、辽宁大学年研、对外经贸年研)

分析：属于记忆型题目，需要着重回答古德诺的主要思想、著作、贡献。

答：古德诺是美国著名学者，行政学的奠基人之一，代表性有年发表的《政治与行政：对政府的研究》。

古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策用以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党和政治权力等政治因素排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和事务官，并规定事务官在政治上中立。古德诺在这里表现出的兴趣，主要已不是政治与行政的“分离”，而是它们二者的“协调”。

他认为政治与行政的协调主要有两个途径：①政治对行政的适度控制。为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；为了保证政府的民治性和行政的高效率，不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。②行政的适度集权化。分权导致了利益的分化，破坏了行政体制的统一性和国家意志的有效执行。因此，实现行政的适度集权是十分必要的。

此外，古德诺还着重分析了美国政治与行政协调的独特道路，即政党起主导作用的法外调节；同时，他还提出了美国加强民主和效率协调的主攻方向，即进行以变革分权体制、将政党作用法治化为特征的政治体制改革。

●简述威尔逊的政治—行政二分法。

（中山大学年研；华侨大学年研；南航年研；中南大学年研；中共中央党校年研）

●简述政治与行政两分及对于公共管理学的意义。

（中山大学年研；中山大学年研）

分析：本题难度适中，属于记忆型综合类题目，不仅要说出政治行政二分法的内容，也要概括出政治行政二分理论的意义，对其进行简单的评价。

答：

（1）政治与行政二分法概述

①政治行政两分法是指政治和行政机构分设、职能分离，政治与行政二分使政府管理系统获得了自主发展的制度空间，并由此建立了一个高效合理的政府管理模式。政府的职能可分为政治职能和行政职能。即国家意志的表达和国家意志的执行，亦即“政治”和“行政”。“政治”是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；

②“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政。政府机构之间的分工不可能像政府职能分工一样明晰，因此，“政治”与“行政”必须在某种程度上取得协调。威尔逊在《行政学研究》开篇说“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面，用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”

③行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志，在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提，传统的政治与行政二分法的理解是:政治是政策的制定，行政是政策的执行；行政官员应该而且必须保持政治上的中立。

④后来古德诺在《政治与行政》一书中进一步发展了这一观点，否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能不可避免。自此以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治与行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改经验的概括和总结。

（2）政治与行政二分法之于公共行政学的意义在于从以下四个方面提出了关于学科的论证的基础：

①政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程。

②行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上。

③于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学。

④行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。

（3）政治和行政分离的历史意义在于：

①把行政从政治中分离出来，使之成为一个相对独立的研究领域，这对行政学的产生起了重要的促进作用。

②国家意志的表达功能和执行功能是互相渗透、难以截然分开的。以执行国家意志为主要功能的政府机关，通常又被赋予表达国家意志的具体细节的职责。而以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。

③政治与行政二分法思想的提出，有力地批判了“政党分赃制”的弊端，为现代文官制度的产生奠定了理论基础。

④以二分理论为改革指导理论使得实践中行政越来越具有独立自主性，不仅相对有效地保证了行政活动的连续性，而且也使得政府更多的

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