中国特色政府监管理论体系需求分析构建导
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王俊豪.中国特色政府监管理论体系：需求分析、构建导向与整体框架[J].管理世界,,37(02):-++11.
中国特色政府监管理论体系：需求分析、构建导向与整体框架
摘要：在中国建立与完善社会主义市场经济体制过程中,政府监管是一个不断加强的重要政府职能。最初引自西方发达国家的中国现有政府监管理论已不能较好满足新时代政府监管的实践需要。构建中国特色政府监管理论体系要求坚持以马克思主义为指导,立足中国社会主义基本制度,服务中国政府监管实践需求,提炼概括中国监管实践经验与规律等基本导向,以彰显中国特色。中国特色政府监管理论体系以“监管有据、运行高效、精准有效、公开透明、激励约束”为基本特征,其整体框架是由政府监管的法律法规制度体系、监管机构体系、监管方式体系、监管监督体系和监管绩效评价体系5个相互联系的子体系构成的有机整体,其主要应用价值是为分析特定领域或行业的政府监管问题,完善政府监管体系,提高政府监管效能提供理论框架。
关键词：政府监督；理论体系；政府职能；治理效能；
一、引言
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管制又称为规制，中国传统政府管制从古代开始就是一个重要政府职能，从新中国成立到改革开放前也属于传统政府管制阶段。中国改革开放后，源自发达国家的regulation理论开始引入中国，由于中国很早就有管制和规制的用词，因此regulation通常被译为管制或规制，但这和中国传统意义上的管制（规制）存在实质性区别，由于在字面上两者并无区别，以致造成传统意义上的管制（规制）和市场经济体制下管制（规制）相混同的问题。而在中国的实际部门，管制（规制）更多地被称为监管，特别是年中共十六大首次将市场监管作为政府的一个重要职能以来，在党和国家的有关文件中普遍使用“监管”一词，但在学术界，仍然习惯于使用“管制”或“规制”。同时，实际部门使用的“监管”缺乏明确定义，经常与一般行政管理、监督管理、督查等概念相混用，存在“监管泛化”问题，严重影响政府监管的针对性与有效性。此外，根据不同主体，在学术界还存在政府管制（规制）与非政府管制（规制）、政府监管与非政府监管的讨论（曾国安，；马英娟，）。为避免理论界与实际部门在概念上的分歧，并更好地为实践服务，本文使用“监管”一词，但其学术含义基本等同于市场经济体制下的“管制”或“规制”。而且，为提高问题讨论的集中度，本文主要聚焦讨论以政府为主体的政府监管问题，因此，在没有特别说明的情况下，监管就是指政府监管。
纵观发达国家政府监管实践，政府监管与市场经济的发育、发展和成熟密切相关。考察发达国家走向现代化的历程也是作为监管型国家发展的历程，英国是世界上最早形成的监管型国家，而美国是最大的监管型国家（万岩、高世楫，）。可见，市场经济最先发展和成熟的国家，也最先成为监管型国家。中国在建立与完善社会主义市场经济体制过程中，政府监管是不断加强的一个重要政府职能，特别是中共十八大以来，在全面深化改革过程中，一方面要通过“放管服”改革，大大缩小政府行政审批的范围，另一方面要加强事中事后监管。因此，如何加强有效的政府监管已成为一个重要的改革内容。中共十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理体系是由政府治理、市场治理和社会治理3个次级体系构成的有机整体（俞可平，）。其中，政府治理在国家治理体系中具有关键性地位，它主要是通过政府职能实现的，由于政府监管是中国市场经济体制下的一个重要政府职能。因此，加强政府监管是加快完善社会主义市场经济体制，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
根据我们前期研究发现，在中国不少政府监管领域，至今还较为普遍存在政府监管法律法规制度不健全，缺乏监管依据；政府监管机构权力配置不合理，多头监管比较普遍；政府监管以传统行政管理方式为主，影响政府监管的精准性与有效性；政府监管机构缺乏必要的监督机制，存在偏离社会公共利益目标的隐患；尚未建立科学的政府监管绩效评价体系，缺乏合理的监管绩效评价等突出问题（王俊豪等，）。同时，在政府监管法律法规制度、监管机构、监管方式、监管监督机制和监管绩效评价等要素之间缺乏耦合性，尚未形成有效的政府监管体系，严重影响政府监管整体效能。这在客观上要求理论界尽快构建中国特色政府监管理论体系，指导中国的政府监管实践，更好地发挥政府监管职能，完善政府治理体系。
中国的政府监管理论研究起步于对国外监管理论的引进，在学习借鉴西方监管理论的基础上，许多中国学者结合本国实际对监管理论作了积极探索与研究，并产生了许多研究成果。这为建立与发展中国特色政府监管理论体系提供了一定的理论基础和较为丰富的文献资料。但根据我们掌握的文献资料，从总体上而言，中国对政府监管理论的研究还存在“四多四少”问题，即对国外监管理论研究较多，结合中国制度环境研究监管问题相对较少；对监管法规、监管机构、监管绩效等分散研究较多，对监管体系整体研究较少；对传统监管政策研究较多，对激励性监管政策研究较少；对政府监管理论单一学科研究较多，跨学科研究较少。这些都表明中国现有监管理论还难以适应新时代中国政府监管实践需要，基于中国国情和针对中国政府监管实践需要，系统而深入研究政府监管理论方面还有许多“空白点”，存在大量的研究空间，需要作开拓性、跨学科研究，以取得突破性研究成果。这在客观上也迫切需要构建中国特色的政府监管理论体系，以显著提高政府监管效能。
本文剩余部分安排如下：第二部分对新中国成立至改革开放前的传统管制及其转型的动因作简要的历史考察；第三部分将讨论政府监管及其相关概念辨析和监管范围界定问题；第四部分将系统分析构建中国特色政府监管理论体系的客观需求及其紧迫性；第五部分将重点讨论中国特色政府监管理论体系的构建导向与基本框架；最后为本文的研究结论。
二、中国传统政府管制及其转型分析
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传统管制的基本特征是政府对微观经济主体（企业）实行高度集中的计划管理，表现为企业的生产经营活动由各级政府按计划管理，对企业生产什么、生产数量和如何生产等企业生产经营活动实行全方位管制，企业缺乏自主权。从深层次分析，传统管制是中国特定历史时期下产物，决定于当时的企业所有制性质、经济体制模式和商品供求关系等关键因素。与此相适应，中国从传统管制到市场经济体制下现代政府监管的转型是中国深化经济体制改革、企业作为微观市场主体地位不断强化的必然结果。
（一）新中国成立至改革开放前的传统管制[1]
1.单一的公有制经济为传统管制提供经济基础
从新中国成立到改革开放前，中国的所有制变革经历了国营经济领导下的多种经济成分发展阶段。新中国之初就开始实行社会主义国营经济领导下多种经济成分并存与共同发展的根本方针，各种经济成分“在国营经济领导下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济发展”（中共中央文献研究室，）。年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，其政策效应是年以后，高级农业生产合作社快速发展。到年底，全国农村的高级生产合作社达75.3万个，入社农户占农户总数的比重超过96%。同时，到年底，全国私营工业的改造面达到99%，全国商业机构的商品零售总额中，私营商业所占比重仅剩3%（中国社会科学院、中央档案馆，）。此外，到年6月，全面建立了社会主义生产资料公有制。这基本上使所有经济主体（企业）都在公有制框架内，政府完全可以根据国家战略和经济发展的需要，对企业具体的生产经营活动实行全方位管制，这也意味着社会主义生产资料公有制为传统的政府管制提供了经济基础。
2.高度集中的计划经济体制是传统管制的体制保障
新中国成立后，中国对经济建设逐渐采取计划管理方式，中国经济的计划性不断增强。在计划经济体制下，传统管制最突出的是物资管制和价格管制。新中国成立后，为了尽快解决粮食等基本生活必需品供求难以平衡的困境，除了对重要农产品实行统购统销外，国家还对重要生产资料在全国范围内实行统一平衡分配，并按不同生产资料的重要程度和产销特点实行分类管制（郑宝贵，）。对产品价格管制是计划经济体制的又一个特点，年8月，国务院发布了《关于各级人民委员会应即设立物价委员会的通知》，明确要求各省级、县级设立在党委和人民委员会领导下的物价委员会，并对中央与地方在物价管制中的权属作了分配。各级物价管理部门不仅对生产资料实行管制，而且对包括火柴、肥皂、食糖等在内的日用消费品实行价格管制。
3.长期的商品短缺为传统管制提出了现实需求
在新中国成立后的相当长时期内，在产业结构上，我国重点投资和发展重工业，对农业和轻工业的投资较少。这使与人民生活直接相关的农产品和日用消费品长期短缺。同时，在单一的公有制和高度集中的计划经济体制下，不能调动社会力量按照市场需要生产和供应这些短缺商品，形成长期的短缺经济。在这种短缺经济下，一种现实选择是对商品实行政府管制，在改革开放前甚至改革开放初期，都对粮食、食油、棉布、猪肉、食糖，甚至肥皂、煤油等日用品实行凭票供应，定量管制，同时对这些商品实行严格的价格管制。
（二）改革开放以来中国从传统管制到现代政府监管的转型
1.经济体制改革是实现转型的关键
年12月，中共十一届三中全会成为中国历史上具有深远意义的伟大转折点。中共十二大确定了“计划经济为主，市场调节为辅”基本原则，年12月明确写入宪法，这标志着“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制正式确立。年10月，中共十三大确立了“有计划的商品经济”的经济体制。年10月，中共十四大提出“建立社会主义市场经济体制”。年11月，中共十六大明确提出，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，第一次将市场监管作为政府的四大职能之一。为完善社会主义市场经济体制，年11月，中共十八届三中全会强调要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。在深化改革过程中，通过“放管服”改革，大大缩小政府行政审批的范围，同时需要加强市场经济体制所必须的政府监管职能，强化事中事后监管。因此，从中国经济体制改革进程可见，经济体制改革是从传统管制到政府监管转型的关键。在“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制下，计划经济是主要形式，市场调节只是起辅助作用，与此相适应，在社会资源配置中，传统管制还是政府的主要手段；在“有计划的商品经济”的经济体制下，市场的作用不断加强，传统管制的作用相对弱化。而在建立与完善市场经济体制过程中，需要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，这客观上要求加强与市场经济体制相适应的现代政府监管，实现有效监管，以防治市场失灵。
2.微观市场主体地位的强化为转型提供经济基础
市场主体地位的强化主要表现为3个方面：一是国有企业扩大自主权改革；二是公有制经济实现形式的多元化改革；三是非公有制经济主体的大力发展。
在国有企业扩大自主权改革方面，中共十一届三中全会后，不断推行扩大国有企业自主权改革，改变了企业只按国家计划生产，不了解市场需要、不关心产品销路和盈利亏损的状况，增强了企业的经营观念，企业之间开展了竞争。年开始的利改税改革，减少了部门和地方对企业的行政干预，企业在照章纳税后能够更加自主地安排生产经营活动（郑宝贵，）。年4月，中国颁布了《全民所有制工业企业法》，这是新中国成立以来全民所有制企业的第一部基本法，明确了全民所有制工业企业的基本权利和义务，以法律的形式确定企业的自主权。此后，国有企业的生产经营自主权不断扩大。
改革开放以来，还实行了公有制经济实现形式的多样化改革。年国务院颁布的《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》指出：“各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业，进行股份制试点。”年10月，中共十六届三中全会将混合所有制提升到公有制主要实现形式的高度。年11月，中共十八届三中全会进一步提出要发展混合所有制经济。年9月，国务院发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，随后在多个领域开展混合所有制经济改革试点（张卓元等，）。年5月，中共中央、国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中进一步提出：“对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。”
中国的企业所有制改革和非公有制经济主体的发展方面，是以允许个体经济的存在和发展为开端的。年，发展和保护个体经济被写入宪法，明确“国家保护个体经济的合法的权利和利益”。年中共十三大对私营经济作了明确定位，年又在宪法中首次得到确认。年邓小平南方谈话后，个体、私营等非公有制经济出现了前所未有的发展势头。中共十八大以来，中共中央、国务院颁布了一系列重要文件，要求废除对非公有制经济各种形式的歧视性规定，加强对非公有制经济的产权保护。例如，年11月，中共中央、国务院颁布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，明确加强各种所有制经济产权保护。
3.从传统管制到现代政府监管转型的客观性
由前面分析可见，国有企业扩大自主权的改革过程，实际上也是国有企业不断摆脱传统管制束缚，以市场为导向，逐步确立市场主体地位的过程。而公有制经济实现形式改革的结果，在集体经济中产生的新兴乡镇企业，未能享受国家计划分配的资源，在生产经营活动中也较少受到传统管制的约束，具有明确的市场主体地位；股份制和混合所有制本来就是市场经济体制的产物，这也自然促使这些新型企业成为独立的市场主体。特别是在中国所有制改革过程中，从少到多、从弱到强的各种非公有制企业，更是从产生之时起就是“从市场中来到市场中去”，完全是独立的市场主体。因此，在中国经济体制改革过程中，各类微观市场主体不断发育壮大，企业经营范围不断扩大，它们必然要求摆脱传统管制的约束，成为依法独立经营的市场主体。但另一方面，由企业的本性所决定，作为市场主体的微观企业在谋求自身利益的过程中，企业的微观经营目标和社会的宏观整体目标经常会发生一定程度的偏离，一些企业的市场行为还会损害社会公众利益，少数企业甚至会生产经营假冒伪劣商品，欺骗消费者；企业之间也可能发生不公平、不平等竞争，等等。这些必然影响市场在社会资源配置中发挥决定性作用，从而造成市场失灵。这就为政府监管提供了合理性和必要性，政府监管的基本目标就是克服市场失灵，充分发挥市场优化配置社会资源的自组织功能，以实现社会福利最大化。因此，在中国社会主义市场经济体制下，政府监管就成为传统管制的替代物，从传统管制到政府监管的转型具有客观性。
4.社会经济发展促进政府监管的范围不断拓展
随着中国社会经济的快速发展，经济活动量急剧增加，环境污染的现实和潜在危害必然随之增加。有的学者根据国际上经济发展与环境监管的经验教训，提出了环境库兹涅茨曲线假设（张帆，），即在经济发展过程中，随着经济发展（以收入水平提高为标志），环境领域存在先恶化后改善的特征。这在中国经济发展过程中也得到印证，在中国经济发展的初级阶段，由于经济活动量较小，环境污染水平也较低，同时，为了首先解决人民的温饱问题，往往忽视环境监管问题。而到了经济发展的中高级阶段，经济发展与环境保护之间的矛盾日益突出，中国的环境污染问题一度比较严重。为此，中国不断加强环境监管，特别是近年来中国强调高质量发展和以人民为中心的发展理念，中共十八届三中全会将“环境保护”首次作为一项独立的政府职能，环境监管的需求和监管强度空前加强。中国在卫生健康监管和职业安全、安全生产、产品安全监管等领域也存在类似的不断加强的势态。特别是年初暴发的大规模新冠肺炎疫情，倒逼政府加强重大突发公共卫生监管。另一方面，在中国经济领域原有的政府监管也不断拓展，例如，为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，维护公平竞争的市场秩序，营造更好的营商环境，在年12月和年8月，中国分别实施了《反不正当竞争法》和《反垄断法》等法律法规，并不断调整与优化相关监管机构，以加强有效的政府监管，更好地发挥政府的作用。
三、政府监管及其范围的重新界定
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（一）政府监管的再定义与相关概念辨析
源于西方经济发达国家的英文regulation在国内被译为管制、规制或监管等，本文将它译为监管。在发达国家，经济学、法学和政治学等学科领域，都对监管作了广泛研究，如美国学者波斯纳指出：在美国没有哪个领域的研究像监管那样引起经济学家、法学家和政治学家如此高度的
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