行政管理考研之论文之窗基层社会治理共
作者简介
王佃利，山东大学政治学与公共管理学院教授，孙妍，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生。
摘要
基层社会治理是国家治理现代化的重要内容。基于当前街道改革的探索实践，在城市社区治理构建社会治理共同体时，应以街道办事处作为基本的社会公共服务和管理单元，通过街道改革构建以街道为核心的基层社会治理共同体，从而形成共建共治共享的城市基层治理格局。本文基于青岛市的街道管理体制改革探索，以“嵌入式”的分析框架探析基层社会治理共同体的构建逻辑。街道管理体制以政治嵌入和社会嵌入的双重嵌入方式来整合社区资源，吸纳多方力量参与基层社会治理，实现行政末梢和治理枢纽互嵌，极大提升了基层共治水平和街道的工作效率，并将发展成果实现共享。研究发现，应该从共治能力和共同体的规模两个角度理解基层社会治理共同体，最终实现街道层面上的党、国家、社会多元力量的有机结合。
关键词
街道管理体制改革社会治理共同体嵌入式改革基层社会治理
相关知识点
共同体与社会；社会治理；嵌入式改革；街道办事处；国家治理现代化；公共服务；基层社会治理
研题点睛
1.党的十九大报告中提出了“打造共建共治共享的社会治理新格局”，在实践中，我们如何将治理共同体落实于城市中具体的地理空间和社会空间，请结合实际谈谈你的看法。
2.近年来，随着城市治理体制的不断转型，我国城市街道办事处也面临着诸多挑战，请你结合实际简要谈谈。
3.请你结合实际，谈谈街道在构建基层社会治理共同体中应扮演点角色以及行动路径。
一问题的提出社会治理是国家治理的重要方面。社会治理共同体这一新理念的提出，是对“社会共治”的进一步发展，也是对党的十九大报告中提出的“打造共建共治共享的社会治理新格局”的创新和丰富。在实践中，如何将治理共同体落实于城市中具体的地理空间和社会空间，探究具体的社会整合机制和公共服务机制，以形成有机的社会治理共同体，仍然需要不断探索。
近年来，推进和寻求良好的社会治理一直是政府工作的重点之一。我国城市现在普遍实行“两级政府，三级管理”体制，街道办事处(以下简称街道)是国家与社会的重要交汇领域。街道作为基层政府的派出机构，处在城市社会服务、公共管理的第一线，具有相当规模的人口、区域界限明晰、管理服务自成系统等特点，是城市的基本管理单元。作为联结政府和居民的桥梁，街道承担着“聚合统筹”的职责，既是动员、聚合多元主体共同参与基层治理的重要力量，也是构建社会治理共同体的关键。
近年来，随着城市治理体制的不断转型，街道办事处也面临着诸多挑战：作为上级政府的派出机构，街道办事处缺少明确的法律授权和行政授权，很多基层事务只能上达给区政府职能部门进行处理；街道办事处也不具有社区的自治功能，很多上级政府委派的任务只能下发给社区具体执行。随着经济社会的快速发展，街道所承载的社会管理和公共服务职能越来越多，产生了行政编制膨胀、工作难以展开等弊端，“责大权小”的问题越来越突出，由此衍生出街道治理能力与治理规模不匹配的问题，在基层治理结构中处境尴尬。
为解决这种困境所进行的改革探讨主要有两种模式：一是给街道赋权模式，赋予街道办事处相应的行政审批权，或探讨直接将街道办事处升级为一级政府部门；二是给街道削权模式，将街道的部分权力上还给政府或下沉给社区，主张废除街道层级或在保留街道的基础上对街道层级进行大部制改革。
这些探讨容易局限于政府机构改革的范畴内，注重机构设置、人员编制调整，缺少对街道办事处在治理体系中所处位置的整体考虑，一定程度上忽视了街道这一管理单元在城市基层治理中的重要地位。
在构建社会治理共同体的背景下，街道在社会治理体系中应该如何定位，如何通过改革充分发挥街道在构建基层社会治理共同体过程中的作用，以实现共建共治共享的基层社会治理格局是亟须认真思考的重大现实问题。
本文立足于青岛市市南区街道改革的实践经验，探讨在街道改革过程中如何构建以街道为核心的基层社会治理共同体。针对这一问题，本文力图完成以下任务：结合相关研究形成基层社会治理共同体的理论框架和构建路径，并结合个案进行分析，提出基层社会治理共同体未来的发展路径。
二文献回顾与概念界定
（一）社会治理共同体与基层社会治理共同体社会治理共同体是关于国家与社会关系的一种新的思考方式。随着社会结构的日益多元化，群众的利益诉求日趋繁杂，“共同体”这一概念被引入社会治理过程中，它起源于社会学界，滕尼斯、涂尔干、鲍曼等学者均对“共同体”这一概念进行过相关研究。虽然学界对“共同体”概念的界定较为繁杂，但其主要包括三个核心要素——相互的情感、彼此的依存和共同的行动，这为社会治理提供了有益借鉴。
建设社会治理共同体关键是要培育和规范社会自主性，使之成为保障民众利益和公共利益的重要力量，从而推进国家治理的现代化。社会自主性是社会主体基于自身的地位认同和为彰显自身价值，而展开有效的集体行动。
社会治理具有层次性，基层治理是城市治理的基础，基层政权关乎国家安全和社会稳定。与之相适应，社会治理共同体同样具有层次性的特征，基层社会治理共同体是构建社会治理共同体的基础。社区是社会治理的“最后一公里”，曾经有学者指出我国社区呈现出组织碎片化、公共性衰落、社区生活的个体化三重特征，居民之间关系淡漠、相互疏离，难以形成自治的有效途径，这表明了未来社区建设的方向应是在基层社会治理过程中重视共同体的构建。
街道管理体制改革是考察国家-社会关系的窗口，改革进程的不断深化是国家与社会关系变迁的重要体现。通过整合不同主体之间的利益诉求来推动各个主体参与到社会治理的过程中。在基层社会资源整合的过程中，街道办事处与各类社会治理主体相互影响，纵向上的行政关系和横向上的协商关系使得彼此之间存在着利益冲突和力量博弈，街道如何协调各方利益关系、推动各治理主体积极参与到社会治理的过程中，是构建以街道为核心的社会治理共同体的关键。因此，以街道为基本管理单元构建基层社会治理共同体，必须充分发挥街道的统筹整合作用，构建以街道为核心，党、政府以及社会多元力量共同参与社会治理的基层社会治理共同体。
（二）分析视角：嵌入式改革基于以上的思考，本文提出“嵌入式”改革的街道改革模式，从此视角出发分析基层社会治理共同体的发展路径。“嵌入”这一概念由经济学家波兰尼提出，用于解释市场不是独立发生作用的，它与社会、政治紧密相连，三者之间相互作用。目前已有学者将“嵌入性”理论进行了拓展，探讨“嵌入式治理”在一些具体社会领域中的应用，用于描述对象之间相互融入或衔接的过程或状态，例如农村集体产权的双重嵌入、社会组织参与社区治理过程中的双向嵌入等。近年来，嵌入性理论得到进一步的发展，内涵和外延得到进一步扩展，空间嵌入性、政治嵌入性、结构嵌入性等概念被提出。嵌入性的视角为街道改革提供了新的分析思路，可以解释建构社会治理共同体的方式。
为建立权责明晰、简约高效的街道管理体制，应该从政治建设和社会治理两方面倒逼街道管理体制改革，构建基层治理新格局。因此，与之相适应，在街道改革过程中也应该具体从政治嵌入和社会嵌入两个方面探讨基层社会治理共同体的构建路径。
本文认为在街道改革过程中，各社会治理主体之间存在着“政治嵌入”和“社会嵌入”的双重嵌入关系。在基层治理过程的实践中，街道通过区域化党建的方式实现对各治理主体的政治结构嵌入，确保街道党工委在街道这一基本管理单元中的领导核心地位；同时通过多方对话等方式实现社会嵌入，使得各社会治理主体之间难以脱嵌。
1.政治嵌入在“嵌入式”改革过程中，街道主要通过党组织的力量实现对基层社会治理主体的政治嵌入。党在国家治理体系中担任总揽全局、协调各方的领导核心作用，社会主体有协助党委和政府开展治理活动的责任，借助党组织的凝聚力能够最大限度地吸收各个治理主体参与到公共治理网络中。
街道作为一个管理单元和上级政府的派出机构，通过健全社区“两委一站”“区域化党建”等方式实现对社区自上而下的统筹领导，保证了街道在基层社会治理共同体中的核心地位。街道党工委通过政治结构嵌入的方式将党组织嵌入社区、社会组织、驻街单位等各类社会治理主体之中，把街道辖区范围内的各级各类党组织统一纳入街道党建组织体系中；通过在各种组织之间联合开展党建活动，构建起条块结合、共驻共建的区域化党建格局，实现各社会治理主体之间的政治嵌入关系。政治结构的嵌入能够在降低党和政府对各类组织直接干预的前提下塑造政党的权威，保证街道和社区层级的各类组织都不能脱离街道的监管。
2.社会嵌入社会治理的重要目标之一是培育社会自我发展的能力，在政府主导下，共同参与是社会治理的重要特征。为响应“社会治理重心下移”的政策要求，多地的街道改革选择重组街道职能。
一方面，街道在社区层面建立协商共治平台，为辖区内单位、居民、社会组织表达利益诉求、解决利益纠纷提供途径，提高各治理主体参与社区建设和基层社会治理的积极性；另一方面，政府通过培育社会组织，使得民间组织为政府所用，更好地帮助政府提供公共服务，驱动社会组织更好地发挥协助政府提供公共服务的作用，在降低政府行政成本的同时提高了政府的治理效率。而社会组织为获得发展，需要通过对话协商的方式获得社区公众的需求，同时通过多方的沟通机制来获得多元主体的支持，了解社区的价值，促进社会组织更好地嵌入其他主体中，从而构建出多方合作、相互嵌入的可能。
三青岛市市南区街道改革的“嵌入式”探索
社会治理共同体的建设既要基于城市社区的具体实践，又处于动态的探索和提升过程中，理论的思考最终要与实践相吻合。在诸多地方实践探索中，青岛市市南区基于长期的社会建设经验，率先以街区改革推动基层社会治理共同体建设，其实践历程提供了一个鲜活的案例。
（一）“嵌入式”改革的缘起和主要历程市南区位于青岛市南部滨海一线，地处青岛市核心区域，辖10个街道、50个社区，面积约30.01平方千米，全区总人口为58.03万人，是青岛市经济发展的先行区。党建引领是我国社区建设的成功政策总结，作为青岛市城市化程度最高的城区，市南区城市基层党建工作一直走在山东省前列。
随着多元社会治理主体的不断涌现，城市化从增量扩张转向存量优化，市南区原有的基层党建模式和街道社区体制又面临新的挑战，已经难以适应城市高质量发展的需要:街道层级承担上级政府下派的行政任务过多、过于重视在招商引资方面的作用、机构冗杂，社区层级设立的社区党委、社区居委会和社区工作站之间权责交叉，使得机构工作效率低、难以进行有效的公共服务供给；在陈旧的街道社区体制运行过程中，街道将自身的行政事务下派给社区，社区因忙于行政事务而荒废自身的自治职能。
针对街道社区存在的种种困境，市南区根据城市基层治理体制的改革方向，针对街道社区体制存在的发展难题，研究制定《关于转变街道职能深化社区管理体制改革的实施意见》，于年9月在山东省率先实施街道社区管理体制改革，改革重点集中在坚持区域化党建引领，推动社会治理重心下沉，构建权责明晰、简约高效的街道工作体制，打造街道管理体制改革的“市南模式”。
（二）“嵌入式”视角下的街道改革的行动策略1.纵向上:街道部分职能和人员下落社区，实现社会治理重心的下沉在“两级政府，三级管理”的地方管理体制下，区级政府的部分权力尚未完全下放至街道和社区，造成街道职能过载、权责不清，社区发展缺乏活力。为解决街道职能过载的难题，市南区对街道机构推行“大部制”改革，削减街道办事处的职能，取消街道的招商引资等经济发展考核指标；将街道相关事务按照性质和类别明确分类，形成街道的权利和义务清单；明确社区工作站为事业机构，将43项为民服务事项直接下沉到社区工作站。为提高社区的服务质量、满足居民需求，市南区精简街道机构工作人员的数量，并将多余的工作人员下沉到社区，明确街道党委和工作站的人员配置；赋予街道对派驻机构的人事任免权和考核评价权，并将“赋权”事项纳入制度文件，形成管理下沉的长效机制；社区工作站设立综合管理、区域党建、社会福利、公共安全、城区发展等服务窗口，全面承接党委、政府延伸至社区的社会管理和公共事务职能。
通过对街道力量进行整合，市南区将街道的部分职能和人员下放到社区，通过治理重心下沉和权力下放，把党建工作融入基层治理创新的全过程，更加注重街道在纵向上的行政领导作用和在基层治理中的统筹协调作用，为街道的嵌入式改革提供基础和保障。
2.横向上:整合社区资源，实现街道的政治和社会嵌入市南区以街道为基本管理单元，着眼强化街道社区党组织的领导核心地位，着力构建区委“统”、街道党工委“联”、社区党委“拢”，三级联动、融合发展的城市基层党建工作新格局[23]，通过引进社会组织，借助企业、单位力量实现了向社会领域的延伸，吸纳居民、社会组织、企业等多方力量共同参与社区治理，体现出共建共治共享的治理特征，具体而言:
第一，加强党组织对街道工作的领导和统合，实现政治嵌入。市南区在横向上强化部门协同，通过区域化党建的形式，建立党建工作联席会，吸纳驻街区单位、片区、非公有制经济组织和社会组织党支部书记担任社区党支部兼职委员，凝聚街道社区、驻区单位、非公有制经济组织和社会组织等各类资源，抓实区域化党建工作的融合发展，实现党组织对各类社会治理主体的政治嵌入。
第二，搭建多方力量对话渠道，实现社会嵌入。在社会资本较低的社区，居民的相互信任程度较低，往往难以形成协商共识。因此，健全有效的矛盾纠纷化解机制是汇聚多方力量参与基层治理、建立社会治理共同体的保障。
整体来说，市南区通过将街道的服务职能和部分街道干部下沉到社区，保障了社区工作顺利开展的基础性条件；采用自上而下的改革方式，强化街道党组织的职责，在纵向上通过构建三级党建联席会(议事会)，建立上下联通的党建工作网络，确保街道在街道管理单元中的核心地位；在横向上通过区域化党建的方式将街道和社区内的单位和社会组织联结起来，实现街道对各类社会治理主体的政治嵌入；通过各治理主体在基层治理过程中的融合与合作，营造各主体之间的社会关系，保障基层协商共治的良性运转，实现各类社会治理主体之间的社会嵌入。市南区通过政治嵌入和社会嵌入的双重嵌入式街道改革，将各类社会治理主体吸纳在街道周围，建构起以街道为核心，政府主导下的社会多元力量共同参与街道建设的基层社会治理共同体。
（三）市南区嵌入式街道改革的主要成效市南区通过政治嵌入和社会嵌入的双重嵌入式的街道改革，在纵向上通过社会治理重心下沉，加强了街道的行政领导地位，确保了街道在基本管理单元中的核心地位；在横向上协调了街道以及其他治理主体之间的利益关系，增加了各治理主体之间的沟通合作，在一定程度上克服了集体行动的困境，促进其与街道办事处之间的互动，既有利于街道工作的开展，也为基层社会治理共同体的建设提供助力。
1.有效提升区域化党建水平，为基层社会治理共同体的建设提供基础组织嵌入和干部嵌入是实现政治嵌入的关键，区域化党建是凝聚多方力量、保证基层共治方向的重要手段，是实现社会治理共同体建设的基础。市南区通过区域化党建以及干部下落社区实现了街道对社会多元治理主体的政治嵌入，将各类社会组织通过党组织联结起来，打破各类组织之间的壁垒，将各类社会治理主体纳入社会治理过程中，确保了党在街道社区更加坚强有力的领导，有效调动和整合区域内各方面党建资源，实现了各领域党建工作之间的互联互动、融合发展，提升了基层共治水平；同时，通过街道党工委的政治领导作用，加强了街道的统筹协调功能，强化了街道在基层社会治理共同体中的核心地位，为以街道为管理单元的社会治理共同体建设提供了政治基础。
2.加强社会组织和居民的互动合作，为基层社会治理共同体的建设提供动力市南区通过在街道层面成立街道社会组织联合会和社区分会，重视社区社会组织的培育，对于凝聚社区共识、提升社区社会资本和社会自主性具有重要意义。社会组织通过在街区层面直接开展服务活动，精准解决了居民日渐多样的生活需求，实现了社会组织和社区居民之间的相互嵌入和良性互动；通过与其他组织共同开展服务活动，加强了不同组织之间的交流与合作，从而实现基层社会治理共同体的构建。
3.有效聚合多元主体利益，为基层社会治理共同体的建设提供保障市南区通过搭建协商议事平台、建立多元矛盾化解机制，提供协调居民、社会组织、企业等多元主体利益的渠道。这些措施能够加强治理主体之间的沟通，促进主体之间的尊重与包容，有效凝聚多方利益，激发各主体为实现共同的利益目标努力的积极性，从而提升主体之间的凝聚力，加强主体之间的互嵌，为基层社会治理共同体的不断发展提供保障。
4.提升街道的治理效能，为基层社会治理共同体的建设提供支撑市南区通过社会嵌入增强了街道整合街区各种社会资源的能力，提升了各类治理主体参与社区建设的热情，降低了街道的工作成本；通过政治嵌入，强化了街道在治理单元中的核心位置，保证了街道工作的顺利开展，提升了街道的工作效率。从整体上来说，街道通过改革既保证了其在基本管理单元中的核心地位，又提升了其治理效能，为基层社会治理共同体的建设提供了有力的支撑条件。
四城市治理中基层社会治理共同体的发展路径
本文提出“嵌入式”改革分析框架，认为“嵌入式”改革是基层社会治理共同体的发展路径。青岛市市南区通过“嵌入式”改革的方式建立起了以街道为核心的基层社会治理共同体，成为创新基层治理体制的有益探索。在既有实践的基础上，如何提升街道这一基本管理单元的共治能力、扩大基层社会治理共同体的规模是基层社会治理需要思考与回应的重要问题。本文认为未来街道改革过程中，基层社会治理共同体应该包括以下几个发展路径:
1.明确街道在基层社会治理共同体中的地位，提升上级政府对街道诉求的回应性政府主导是有序建设共建共治共享的基层治理格局的保障，街道办事处在基层社会治理共同体中的核心地位是其整合社会资源、统筹协调社会力量共同参与基层建设的重要保证。“上面千条线，下面一根针”，街道办事处垂直对接上级政府的多个职能部门，如何协调街道与上级职能部门之间的职责对应关系、提升街道的工作效率是提升街道治理能力的关键。
北京市的“街道吹哨，部门报到”的工作机制为解决街道难以处理的繁杂事务提供了解决思路。上级部门对街道的需求进行回应并通过相应的评价机制提高了上级部门的回应效率，在破解街道发展难题的同时，也在一定层面上提升了街道办事处的工作效率和治理能力，保证了街道在基层社会治理共同体中的核心地位。
2.推进协商共治建设，健全基层社会治理共同体的运行机制首先，需要不断完善社区议事机制，为居民、社会组织和其他驻街区单位表达利益诉求提供平台支持，促进各个治理主体之间的互动与合作，从而提升多方主体参与共建共治共享的热情，促使各主体向共同的利益目标努力。
其次，建立相应的职责机制，理清各成员单位在区域化党建中的职责边界，维护各治理主体参与协商共治和社区建设的秩序，以保证各社会治理主体的有序参与。
最后，文化对人具有潜移默化的影响，社区文化在促使社区居民提高社区参与意识方面发挥着无形的作用。街道和社区通过营造“共同参与”的文化氛围，在各类治理主体之间形成文化纽带，在提升共治意识的同时，也能在各类主体之间形成凝聚力，激发各类主体参与基层治理的积极性。
3.利用信息化、智能化实现技术治理，提升基层社会治理共治规模与共治效率首先，借助互联网打造“互联网+党建”的党建工作模式既是提升各驻区单位党建工作效率的重要手段，也是提升街道政治嵌入、促进党组织向外延伸、扩大社会治理共同体规模的有效方式。
其次，在社区工作过程中，充分发挥互联网的作用，既是对居民需求进行精准识别与回应的有效方式，也是提升居民参与社会治理积极性的重要手段，能够有效解决信息孤岛和信息碎片化的问题；将街道的各种便民服务设施的使用信息在网络平台发布，提高设施的利用效率，提升居民的生活幸福感。
最后，利用信息技术将街道的办事流程和事务进行公开，扩大网上办理业务的领域，提高街道的工作效率以及居民的满意度；将街道和社区建设事务于网络平台公布，增进居民、社会组织、驻街区单位等对街道和社区建设情况的了解，从而提升各治理主体参与社区建设的积极性。因此，街道改革必须响应数字治理的发展要求，社会治理共同体的建设也必须与信息化同步，实现智能化基层社会治理。
4.提升街道和社区的应急能力，注重基层社会治理共同体能力全面发展社区既是突发事件的具体承载地[26]，也是维护公共安全的基本单位。为此，在街道体制改革的过程中，应将街道和社区应急能力建设作为街道和社区能力建设的重要方面。
首先，街道应充分发挥统筹作用，对社区进行风险评估，引导各社区根据自身实际设计全方位、具有前瞻性的“社区应急预案”，针对各种潜在的风险隐患分门别类做好社区应急方案，同时做好街道层级的应急预案，并与上级政府的应急方案相一致；社区应针对各自的实际情况做好应急的人力、物力资源准备工作，与居民、驻区单位协商安排固定的时间进行预案演习，针对社会的发展不断完善应急预案。
其次，街道应该建立社区应急能力指标体系、对社区展开系统培训、为社区提供应急资金支持，确保每个社区都有一套标准、专业的应急系统和应急工具，从而提高街道和社区应对突发危机事件的韧性；发生危机事件后，针对危机事件的性质，应通过网络手段进行高效地信息公布，并做好危机应对宣传工作，让相关主体了解危机事件进展情况，并进行自救或互救，利用社区的应急资源有序做好应急工作。
再次，社区应急能力的强弱影响各方利益，因此，基层社会治理共同体应参与到社区应急能力建设过程中，通过在街道和社区层面组建志愿者团队、普及社区应急知识、筹措应急资金等措施，提高各方应急意识，充分调动多方治理力量，共同进行社区应急能力建设。
最后，危机事件结束后，应注重街道和社区的恢复能力建设，通过各种保障措施保证居民和驻街区单位能够恢复正常的生活和工作，尽可能快地恢复到危机事件没有发生时的状态，
通过嵌入式改革的方式构建基层社会治理共同体是实现共建共治共享的社会治理格局的重要一步。未来城市基层社会治理共同体的发展方向主要包括共同体规模的扩大和共治能力的提升两个方面：街道应通过各种举措打破各个治理主体之间的壁垒，将更多的治理主体吸纳到基层社会治理过程中，促进治理主体之间的互嵌，从而扩大以街道为核心的基层社会治理共同体的规模；街道担任统筹协调的角色，通过“互联网+党建”等更加高效快捷的方式促进各个主体之间的协同合作，同时也应该注重街道和社区应急能力的提升，提高基层社会治理共同体参与基层治理时的共治能力，通过基层社会治理共同体的建设逐步建立起共建共治共享的社会治理新格局，最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。
文章来源：《公共管理与政策评论》年05期
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