政府部门依据违反上位法的规范性文件驳回个
当事人依法获得个体工商户营业执照后，向市工商行政管理局申请在经营范围内增加蔬菜零售。工商行政管理局依照市政府发布的规范性文件，以菜市场周边二百米内不得设置类同农副产品经销网点为由，不予许可登记。该规定违反了商务部积极发展零售业，非法律禁止进入的行业应依法予以登记的规定，违背了公平准入的市场原则。因此，市工商行政管理局作出的不予许可登记之决定适用法律错误，违法无效，应依法登记。
行政 行政许可 个体工商户 变更申请 经营范围 规范性文件 上位法
年，原丹阳工商行政管理局向鸿润超市（江苏省丹阳市珥陵镇鸿润超市）颁发了个体工商户营业执照。年，鸿润超市向市场监督管理局（丹阳市市场监督管理局）申请在原营业执照核准的经营范围内增加蔬菜零售项目。该局出具个体工商户变更登记受理通知书后，经过审查核实，以鸿润超市距丹阳市珥陵农贸市场不足二百米，不符合丹阳市人民政府丹政办发（）29号文（《关于转发市商务局丹阳市菜市场建设规范的通知》）中要求菜市场周边二百米范围内不得设置类同的农副产品经销网点为由，驳回申请，不予变更登记。
另查明，年，原丹阳工商行政管理局与其它政府机构合并组建了丹阳市市场监督管理局。
鸿润超市以市场监督管理局不予登记变更申请无法律依据为由，提起诉讼，请求法院判令撤销驳回通知书，对其申请事项进行变更登记。
鸿润超市诉称：本超市合法持有营业执照。市场监督管理局应当以国家的法律、行政法规和规章为执法依据，作出不予变更登记的决定所依据的丹阳市人民政府文件不属于《中华人民共和国立法法》所规定的法律范畴，于法无据。
市场监督管理局辩称：本局作出的不予变更登记的决定所依据的文件系规范性文件，符合国务院国发（）7号《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》、省政府年第63号《专题会议纪要》、镇江市人民政府镇政发（）12号关于工商登记制度改革的意见（试行），事实清楚、证据充分。
当事人依法取得个体工商户营业执照后，申请变更经营范围，增加蔬菜零售一项。政府部门以该市规范性文件要求菜市场二百米内不得设置同类经销网点为由，不予登记，该要求与商务部规定不一致，该行为是否合法有效。
一审法院判决：一、撤销被告市场监督管理局作出的登记驳回通知书；二、被告市场监督管理局对原告鸿润超市的申请重新作出登记。
一审宣判后，双方当事人均未提起上诉，判决已发生法律效力。
行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为系行政行为。一个行政行为若合法有效，须满足以下条件：一、主体合法，作出行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自身名义作出行政许可，能独立承担法律责任，并且该行为必须在其权限范围内；二、内容合法，行为应有确凿的证据和充分的事实根据，适用了正确的法律法规、规章和其他规范性文件，公正、合理；三、程序合法，行为须符合法定程序、步骤，满足程序法的相关要求。
行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。《中华人民共和国行政许可法》规定，法律可以设定行政许可，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。地方性法规、省、自治区、直辖市人民政府规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。若行政许可适用的法律违反上位法规定，系适用法律不正确，行政许可无效。
当事人依法获得个体工商户营业执照，向市场监督管理局申请将经营范围扩大，增加蔬菜零售项目，市场监督管理局以市政府发布的规范性文件要求菜市场周边二百米范围内不得设置类同的农副产品经销网点为由，驳回了当事人的申请，不予许可登记。根据《个体工商户登记条例》及商务部有关文件的规定，个体工商户申请登记的经营范围非法律法规禁止进入的行业，则应予以登记。该市规范性文件违背了上位法规定，亦不符合公平准入的市场原则。不予登记的行政行为适用法律不正确，系无效行政行为。对当事人的申请应予登记。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。
第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
第七十条第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
《个体工商户条例》第三条县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关(以下简称登记机关)。登记机关按照国务院工商行政管理部门的规定，可以委托其下属工商行政管理所办理个体工商户登记。
申请办理个体工商户登记，申请登记的经营范围不属于法律、行政法规禁止进入的行业的，登记机关应当依法予以登记。
《个体工商户条例》第四条国家对个体工商户实行市场平等准入、公平待遇的原则。
行政起诉状行政答辩状律师代理意见书行政一审判决书
指导性案例 有效 参照适用
江苏省丹阳市珥陵镇鸿润超市诉丹阳市市场监督管理局行政许可案
行政法·依申请行政行为·行政许可·可设定许可事项·登记事项(A)
()丹行初字第号
司法行政/行政许可
年07月01日
最高人民法院发布：年度十大经济行政典型案例（年10月22日）
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江苏省丹阳市人民法院
第一审程序
景银霞
江苏省丹阳市珥陵镇鸿润超市
丹阳市市场监督管理局
(如使用请核对裁判文书原件内容)
《行政判决书》
原告：江苏省丹阳市珥陵镇鸿润超市。
经营者：陈正岳。
委托代理人：纪争平，江苏巨荣律师事务所律师。
被告：丹阳市市场监督管理局。
法定代表人：魏国荣，局长。
出庭应诉负责人：王庆，该局副局长。
委托代理人：朱辉明、李梦霞，该局工作人员。
原告丹阳市珥陵镇鸿润超市不服被告丹阳市市场监督管理局工商行政登记，于年3月30日向本院提起行政诉讼。原告于年4月8日补齐材料后，本院当日予以受理，并于年4月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于年6月9日公开开庭审理了本案，原告丹阳市珥陵镇鸿润超市的委托代理人纪争平、被告丹阳市市场监督管理局的出庭应诉负责人王庆、委托代理人朱辉明、李梦霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
年2月16日，被告针对原告要求增加蔬菜零售经营范围的申请作出了（）个体工商户变更（年］第号个体工商户登记驳回通知书，决定对原告的变更申请不予登记。
原告丹阳市珥陵镇鸿润超市诉称，原告系已依法领取了个体工商户营业执照的合法经营者。原告因拟增加蔬菜零售经营范围，于年2月5日书面向被告申请变更登记。年2月16日，被告以超市距珥陵农贸市场不足米，不符合丹阳市人民政府丹政办发（）29号文件中“为规范经营秩序，菜市场周边米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定为由，决定对原告的变更申请不予登记。被告作为有行政执法权的国家行政机关，应当以国家的法律、行政法规和规章为执法依据。丹阳市人民政府文件不属于《中华人民共和国立法法》所规定的法律范畴。在《个体工商户条例》、《个体工商户登记管理办法》以及商务部的《标准化菜市场设置与管理规范》等国家的法律规定中，均无类似经营限制，被告以丹阳市人民政府的文件为依据，对原告的变更申请作出不予登记的行政行为，显然于法无据。请求判决：1、撤销被告对原告作出的个体工商户登记驳回通知书；2、判令被告对原告经营范围中增加蔬菜零售项目的申请进行变更登记；3、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：
1、个体工商户变更登记申请书，证明原告依法向被告提出要求增加蔬菜零售项目的申请；
2、（）个体工商户变更（年］第号个体工商户登记驳回通知书，证明被告以丹阳市人民政府丹政办发（）29号文件为由，作出了对原告的变更申请不予登记这一行政行为。
被告丹阳市市场监督管理局辩称，原告于年2月5日向被告提交个体工商户变更登记申请书，申请增加蔬菜零售经营范围。被告于年2月6日出具了（）第号个体工商户变更登记受理通知书。经对申请材料的相关实质内容进行核实，原告丹阳市珥陵镇鸿润超市距珥陵农贸市场不足米，不符合丹阳市人民政府丹政办发（）29号《关于转发市商务局《丹阳市菜市场建设规范》的通知》中“为规范经营秩序，菜市场周边米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定。被告于年2月16日作出了个体工商户登记驳回通知书，决定对原告的变更申请不予登记。丹政办发（）29号文是丹阳市人民政府为了规范菜市场建设，促进长效管理而制定的针对不特定人作出的规定，是一种规范性文件，符合国务院国发（）7号《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》和省政府年第63号《专题会议纪要》精神。镇江市人民政府镇政发（）12号关于工商登记制度改革的意见（试行）（五）也明确规定“菜市场周边米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”。被告作为市政府组成部门，有法定义务执行丹阳市政府作出的基于有关城乡规划、商业网点布局等政策文件规定的特定区域、特定行业市场准入禁止性或限制性规定。故被告依据丹政办发（）29号文对原告的申请作出的驳回决定符合法律规定。综上，被告对原告的申请作出的驳回决定，事实清楚、证据充分，且符合登记程序等规定，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了下列证据：
1、（）个体工商户变更（年］第号个体工商户登记驳回通知书，证明被告依照相关文件和《个体工商户登记管理办法》驳回了原告的变更登记申请；
2、送达回证，证明原告收到了被告的驳回通知书；
3、个体工商户变更登记申请书，证明原告在年2月5日向被告提交了变更登记申请；
4、个体工商户变更登记受理通知书，证明被告按照《个体工商户登记管理办法》的规定，依法受理了原告的变更登记申请；
5、个体工商户开业、变更现场调查核实表，证明被告依照《个体工商户登记管理办法》的规定对当事人的申请进行了现场勘查，原告的经营场所距珥陵菜市场不足米；
6、丹阳市珥陵镇鸿润超市营业执照，证明原告已领取了合法的营业执照，但经营范围中无蔬菜这一经营项目；
7、江苏省人民政府第63号专题会议纪要，证明省政府提出了试点简化注册经营场所的登记，明确了市场主体注册登记的具体条件由各市政府在上位法的框架下自主确定；
8、国发（）7号国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知，证明该文件第二条第三项明确有简化注册登记经营场所的规定；
9、镇政发（）12号镇江市人民政府关于工商登记制度改革的意见（试行），证明该意见第七条明确了菜市场周边米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点；
10、丹政办发（）29号丹阳市人民政府办公室关于转发市商务局《丹阳市菜市场建设规范》的通知，该通知是参照镇江市人民政府镇政办发（）号文件制定的，文件明确规定菜市场周边米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点，
证据7-10综合证明被告作出的驳回通知是合法的。
被告同时提供了作出行政行为的法律依据：《个体工商户登记管理办法》。
经质证，被告对原告提供的证据1-2的真实性均没有异议。
原告对被告提供的证据1-8的真实性没有异议；对证据5，认为示意图的准确性不高，原告内部距离菜市场超过了米，按照被告依据的规范性文件的规定，也属于可以经营蔬菜的范围，该核查表也未按相关证据规定由原告签名确认，该核查表形式上不合法、内容上不准确；对证据9，认为被告应出示证据9的负面清单的原件，该文件没有上位法的依据，也违反了国务院相关改革方案的精神，对市场主体进行了不必要的限制，依法不应当作为行政行为的依据；对证据10的真实性没有异议，但该文件并非法律、法规、规章，该规范性文件中关于“菜市场周边米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定没有上位法的依据，明显违反了《行政许可法》以及《立法法》的相关规定，因为该规定是减损公民、法人或其他组织权利的规定，制定该种规定只能由法律、行政法规或地方性法规加以规定，丹阳市人民政府没有制定该行政许可的权限，且按照被告所称该文件也未正式公示，故原告认为该文件不具有合法性，依法不应当作为被告作出行政行为的法律依据。另外该文件内容即使有效，也不适用本案具体情况，该文件明确适用范围有两个限制，即在丹阳市城区范围内和新建菜市场项目上适用，而原告在丹阳的珥陵镇，并非城区范围，且珥陵菜市场也是于3年之前就已开办营业，并非该规范性文件上所规定的新建菜市场项目，该文件上虽然明确了各镇区可根据本地的实际情况参照执行，但决定是否参照的主体应当是各镇政府或者是区管委会，被告无权代表各区镇政府适用该规范文件。
本院对证据作如下确认：被告提供的证据1和原告提供的证据2是本案被诉行政行为；原告提供的证据1、被告提供的证据2-6均符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以确认；被告提供的证据7-8与本案没有关联性，不予确认；被告提供的证据9-10与本案具有关联性、真实性，对此予以确认。
本院根据上述有效证据及庭审中当事人的陈述认定以下案件事实：
年5月9日，原镇江市丹阳工商行政管理局向原告颁发了个体工商户营业执照。
年2月5日，原告向被告提交个体工商户变更登记申请书，申请增加蔬菜零售经营范围，并提供了相关材料。年2月6日，被告向原告出具了（）第号个体工商户变更登记受理通知书。被告对申请材料进行审查，并赴现场调查核实，认定原告丹阳市珥陵镇鸿润超市距丹阳市珥陵农贸市场不足米，不符合丹阳市人民政府丹政办发（）29号《关于转发市商务局《丹阳市菜市场建设规范》的通知》中“菜市场周边米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定。遂于年2月16日作出了（）个体工商户变更（年］第号个体工商户登记驳回通知书，决定对原告的变更申请不予登记。原告不服，诉来本院。
另查明，年12月，因政府机构调整，原镇江市丹阳工商行政管理局与其它政府机构合并组建丹阳市市场监督管理局。
本案争议焦点是：被告作出的个体工商户登记驳回通知书是否合法。
本院认为，《个体工商户条例》第三条规定，县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关。因镇江市丹阳工商行政管理局已被合并组建丹阳市市场监督管理局，故被告具有为个体工商户进行登记的行政职权。
根据《个体工商户条例》第四条规定，国家对个体工商户实行市场平等准入、公平待遇的原则。申请办理个体工商户登记，申请登记的经营范围不属于法律、行政法规禁止进入的行业的，登记机关应当依法予以登记。本案中，原告申请增加的经营范围为蔬菜零售，并非法律、行政法规禁止进入的行业。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。本案被告适用丹政办发（）29号《丹阳市菜市场建设规范》中“菜市场周边米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定，以原告距珥陵农贸市场不足米为由作出不予登记，但该规定与商务部《标准化菜市场设置与管理规范》不一致，也与《商务部等13部门关于进一步加强农产品市场体系建设的指导意见》（商建发（）60号）第（七）项“积极发展菜市场、便民菜店、平价商店、社区电商直通车等多种零售业态”的指导意见不相符，也违反国家对个体工商户实行的市场平等准入、公平待遇的原则，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。因此被告对原告的申请作出不予登记的行政行为缺乏法律依据，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告丹阳市市场监督管理局于年2月16日作出的（）个体工商户变更（年］第号个体工商户登记驳回通知书；
二、被告丹阳市市场监督管理局于本判决生效后15个工作日内对原告丹阳市珥陵镇鸿润超市的申请重新作出登记。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
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