志书记述政府行政管理内容的探讨

政府是政权体系中依法享有行政权力的组织体系，是构成现代社会生活中不可缺少的一个机构。政府活动，遍及于政治、经济、文化等现代生活的每一个领域，成为作用于经济基础和整个社会生活中的一种最普遍、最经常、最直接、最重要的活动。国家机关的正常运转，社会生活的有序运行，经济文化事业的快速发展，都离不开现代政府有效的行政管理。三级志书记述一个行政区域政治的历史与现状，不能不记述地方的政府；记述政府，也不能不记述政府各个方面的行政管理。本文就政府行政管理篇目的设置和内容的记述，做以下探讨：

一、政府行政管理设置和记述的现状

现代社会生活的飞速发展，使得从社会中产生而又凌驾于社会之上的政府，飞速地向社会生活的各个领域拓展。现代政府的职能已经空前地膨胀，政府管理的优劣，效率的高低，直接而且是决定性地影响着现代经济社会的发展。应该说，政府行政管理的好坏，直接关系到经济社会的发展和稳定。

首轮和二轮修志，很多志书在“政府”下位类的设置上,除了设置政府机构及其沿革以外，将“人事”、“劳动”等管理，都在政治部类中单独设置，后来也有将这几部分内容，归类于“综合政务管理”；将“计划”、“统计”、“工商”、“税务”、“物价”、“质量技术监督”等管理，都归类于经济部类下位类的“综合经济管理”；将“财政”、“税务”管理，与“金融”产业归为一类，称“财税金融”，放到了经济部类之中；将“民政”的管理，放到了社会部类之中；政府其他部门的管理，或者按“事以类从”的原则，分设在某一事物的类目之下，如“科技管理”、“教育管理”、“文化管理”、“卫生管理”、“体育管理”等都放在了“科技”、“教育”、“文化”、“卫生”类目之中；也有不少政府的行政管理内容，志书根本就没有设置和记述。

此外，本应该记述政府部门行政管理的内容，由编纂者于对“行政管理”和“行业管理”的概念理解不清，搀杂了许多不属于政府行政管理、而是行业管理的内容，使得政府行政管理的内容，记述得不伦不类。

上述情况，不是个别现象，而是普遍存在的问题。可以说，地方人民政府的内容记述，是志书设置和记述最薄弱的一个部分。志书编纂要“事以类聚”，但政府庞大的管理机构和行政管理工作，在志书中被拆分的七零八落，“政府”自然只剩了一个空架子；志书编纂要“横不缺要项”，但政府很多行政管理，都因为没有设置相关的类目而没有去记述。

从“资政存史”的角度来看，三级地方志书应该记述好地方政府的行政管理工作，但绝大多数志书记述地方政府行政管理的内容，与地方政府行政管理的实际情况相差甚远，篇目上设置随意，在内容上记述随意，根本不能体现志书在政府行政管理方面应该起到的资政和存史作用。修志工作，是党委领导、政府主持，翻开志书，修志者把主持修志的政府工作编纂成这个样子，不能不说是一种悲哀。

二、政府行政管理的主要内容

行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。行政管理系统，是一类组织系统，它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等许多方面。现代行政管理的含义，从狭义上说，应该是指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。由于国家事务是由中央政府来管理，机关内部事务不在志书记述的范围之内，因此志书应该记述的是公共行政的管理。

行政管理的内容，参照《国民经济行业分类》国家标准的解读，目前地方政府行政管理的具体内容大体如下：

1.综合事务管理

包括发展改革管理、财政管理、审计管理、科技管理、地方税务管理、国家税务管理、统计管理和港、澳、台行政事务管理。其中，发展和改革管理，包括发展规划管理、国民经济综合管理、经济运行管理、经济体制综合改革、固定资产投资管理、产业政策管理、国外资金利用管理、农村经济管理、能源管理、工业管理高技术产业管理、中小企业管理、环境和资源综合利用管理、社会发展管理、经济贸易管理、财政金融管理、价格管理、就业和收入分配管理。财政管理，包括财政预算管理、经济贸易财政管理、国债金融管理、公共支出管理、社会保障财政管理、农业财政管理、基本建设财政管理、会计事务管理、国有资本资金管理、财产评估管理、财政监督管理、农业综合开发管理。审计管理，包括财政审计、金融审计、行政事业审计、经贸审计、农业与资源环保审计、社会保障审计、固定资产投资审计、外贸运用审计）、监察管理（与“纪检”合署）。科技管理，包括科技发展计划管理、科技条件财务管理、科技基础研究管理、高新技术发展及产业化管理、农村与社会科技管理）。地方税务管理，包括地方税政管理、地税登记管理、地税征收管理、地税服务管理、地税稽查管理。国家税务管理，包括流转税管理、所得税管理、进出口税收管理、国税征收管理、国税稽查管理。统计管理，包括国民经济综合统计、工业交通统计、固定资产统计、贸易外经统计、人口与社会科技统计。港、澳、台行政事务管理，包括香港事务管理、澳门事务管理、台湾事务管理）；开发区管理。

２．公共安全管理

包括公安管理、监狱和劳动教养管理。其中公安管理，包括立案侦查、社会治安管理、户籍管理、居民身份证管理、边境保卫、出入境管理、交通安全管理、计算机信息系统安全管理、消防管理。监狱和劳动教养管理，包括监狱管理、劳动教养管理。

３．社会事务管理

包括教育管理、司法行政管理、文化管理、卫生管理、计划生育管理、民政管理、民族事务管理、广播电视管理、体育管理、新闻出版管理、环境保护管理、食品药品监督管理、宗教事务管理、知识产权管理。其中教育管理，包括基础教育管理、职业教育与成人教育管理、高等教育管理、民族教育管理、师范教育管理、体育卫生与艺术教育管理、高校学生管理、教育研究工作、教育督导工作。司法行政管理，包括法制宣传、律师公证工作指导、基层工作指导、法制教育。文化管理，包括社会文化管理、艺术管理、文化市场管理、文化产业管理、文物管理。卫生管理，包括基层卫生和妇幼保健管理、医政管理、疾病控制管理、卫生法制与监督管理。计划生育管理，包括计划生育政策法规工作、计划生育宣传教育工作、计划生育科学技术管理。民政管理，包括民间组织管理、优抚安置管理、救灾救济管理、基层政权和社区建设管理、区划地名管理、社会福利和社会事务管理。民族事务管理，包括民族政策法规管理、民族经济发展管理、民族文化宣传管理、民族教育管理。广播电视管理，包括电影事业管理、广播电视节目管理、卫星电视和网络传播视听节目管理、广播电影电视的社会管理。体育管理，包括群众体育管理、竞技体育管理、体育经济管理。新闻出版管理，包括图书出版管理、报纸期刊出版管理、音像和电子出版物管理、出版物发行管理、印刷业管理、版权管理。环境保护管理，包括污染控制管理、自然生态保护管理、核安全与辐射环境管理、环境监督管理。食品药品监督管理，包括食品安全写掉管理、食品安全监察管理、药品注册管理、医疗器械管理、药品安全监督管理、药品市场监督管理。宗教事务管理，包括宗教政策法规管理、宗教业务管理。知识产权管理，包括专利管理、知识产权管理。

４．经济事务管理

包括商务管理、劳动与社会保障管理、农业管理、建设管理、国土资源管理、交通管理、信息产业管理、水利管理、林业管理、邮政管理、旅游管理、质量监督管理、食品药品安全监督管理、工商行政管理、粮食储备管理、盐业管理、安全生产管理、烟草专卖管理。其中商务管理，包括对外贸易管理、科技发展和技术贸易管理、市场体系建设管理、商业改革发展管理、市场运行调节管理、外国投资管理、对外经济合作管理、进出口公平贸易管理、产业损害调查管理。劳动社会保障管理，包括培训就业管理、劳动工资管理、养老保险管理、医疗保险管理、农村社会保险管理、社会保险基金监督。农业管理，包括农村经济体制与经营管理、市场与经济信息管理、农业科技教育管理、种植业管理、农业机械化管理、畜牧兽医管理、农垦管理、农村中小企业管理、渔业管理、扶贫开放管理。建设管理，包括建筑标准定额管理、建筑管理、勘察设计管理、城乡建筑规划管理、城市建设管理、住宅与房地产业管理。国土资源管理，包括耕地保护管理、地籍管理、土地利用管理、矿产开发管理、矿产资源储备管理、地质环境管理、地质勘察管理、地质执法监察。交通管理，包括公路建设管理，公路运输管理，水路建设管理，水路运输管理，汽车维修市场、汽车驾驶学校和驾驶员培训工作的行业管理，公路、水路规费稽征，水上交通安全监督，船舶及海上设施检验，防止船舶污染、航海保障、救助打捞、通信导航工作，实施船舶代理、外轮理货、航道疏浚、港口及港航设施建设使用岸线布局的行业管理，港口、航运公安工作的管理和指导等。信息产业管理，包括信息产业运行管理、电信管理、电子信息产品管理、信息化推进管理、无线电管理。水利管理，包括水资源水文管理、水利经济调节管理、水利建设管理、水土保持管理、农村水利管理。林业管理，包括植树造林管理、森林资源管理、野生动物保护管理、森林公安管理。邮政管理，包括邮政市场管理、机要通信管理。旅游管理，包括旅游经济管理、旅游规划发展管理、旅游质量规范管理。质量监督管理，包括质量管理、计量管理、锅炉压力容器安全管理、产品质量监督管理。食品药品安全监督管理，包括食品安全协调管理、食品安全监察管理、药品注册管理、医疗器械管理、药品安全监管、药品市场安全监督。工商行政管理，包括公平交易管理、消费者权益保护管理、市场规范管理、企业注册管理、广告监督管理、个体私营经济监督管理。粮食储备管理，包括粮食调控管理、粮食流通管理、粮食监督检查。海洋管理，包括海域管理、海洋环境保护管理、海洋科技管理、海洋执法监察。安全生产管理，包括煤矿安全监察管理、安全监督管理。烟草专卖管理，包括烟草制品经济运行管理、烟草专卖监督管理。

５．政府事务管理

包括人事管理等。其中人事管理，包括公务员管理、专业技术人员管理、工资福利与离退休管理、军官安置管理、军队转业干部管理、人材流动开发管理、机构编制管理。

三、政府行政管理的设置和记述方法

志书关于政府行政管理的设置和记述方法，涉及到事物分类、篇目设置和内容记述等问题。

1．政府行政管理的基本分类和篇目设置

关于行政管理的分类，应该基本是参照《国民经济行业分类》中的“国家行政机构”的分类方法，将其再分为综合事务管理机构、公共安全管理机构、社会事务管理机构、经济事务管理机构、政府事务管理等五个类目;类目下设置分类目,分类目之下再设置小类，如上述关于行政管理内容。这里需要强调指出的是，对《国民经济行业分类》是“参照”不是“照搬”，因为中央和地方具体情况不同，地方的省与市、市与县的情况也有所不同。五大类目行政管理之下小类划分，目前虽然还没有一个标准的划分方法，但可以根据国家机构的不同职责,以及其下一层次机构的设置情况进行大体的确定。行政管理的篇目设置,可以采取以下两种办法:

一是大集中。将政府的所有行政管理,设置在“政府”大类之下。如已经出版的二轮《秦皇岛市志》，将所有的政府行政管理，都集中设置在了“地方人民政府”的大类之下。这种设置的好处是，能够完整反映政府在经济技术社会中的活动及其作用。

二是相对集中。将政府对经济的行政管理，集中设置在“经济”部类之下；将政府对其他政务的行政管理，集中设置在“政治”部类之下；将政府对大文化的行政管理，集中设置在“文化”部类之下。如已经出版的二轮河北的《宣化区志》，虽然没有大集中那样更完整地反映政府的行政管理，但与首轮志书对行政管理的随意设置相比较要好得多，起码解决了一些要项的漏设问题。

2．政府行政管理内容的记述方法

行政管理要记述哪些内容，可以说首轮志书都没有能够解决这个问题。要么只记管理机构的沿革，要么只记部分管理的职责，要么流水帐般地记述部分管理的内容，毫无章法规范可言。

首先，政府的每一项行政管理内容很多，而志书的容量有限，不可能把所有的行政管理内容都记述进来。因此，需要对其资料进行分析、归纳和综合。我以为，记述某一项行政管理，一是记述行政管理的主要职责，简要交代清楚“政府行政管理要管什么”；二是着重记述改行政管理职能的变化情况，简要交代“政府行政管理的内容变化了哪些”；三是记述政府部门在管理方面的创新，简要交代“政府行政管理的主要方法及措施”；四是简要记述管理过程中出现的重大问题，及其解决问题的办法，简要交代“政府行政管理的经验及教训”。

二轮修志过程中，我曾对“劳动就业管理”的内容记述做过一些探讨，其目的是想解决一些记述的方法问题。当时，部门提供“劳动就业管理”的稿件9万多字，基本上是工作大事记。我在编纂实践过程中进行了分析综合，最后形成了不到1万字的志稿。劳动就业管理，其主要职责就是安置社会上的待业人员就业。如果一年一年地记述管理的内容篇幅长短不说，从记述文字看就是一本流水帐，是劳动就业管理的大事记。当我从资料长编中，了解了年以来关于劳动就业管理的全过程，认真分析研究后发现，改革开放30年来的劳动就业管理，主要分两个阶段：第一阶段是上世纪70年代末至90年代初计划经济时期，第二阶段是上世纪90年代初至21世纪初的市场经济时期。在第一阶段的前期，由于“文化大革命”结束后大批上山下乡知识青年返城，劳动就业管理的主要任务由过去的安排待业人员转到安置待业知识青年。第二阶段，由于我国从上世纪90年代初就开始有计划经济向市场经济转变，经济体制的变革引起国有企业的改制。这一时期，由于建立现代企业制度，导致大批国有企业职工失业下岗，劳动就业管理职能开始发生重大变化，安置失业下岗职工再就业成为劳动就业管理的主要职责。经过几年的努力，失业下岗问题基本解决后，劳动就业管理又转向了劳务输出。概括20多年的劳动就业管理，是“两个时期”，“两项主要工作”。记述“劳动就业管理”，从“两个主要时期”、“两项主要工作”入手，结合本地区管理的实际情况，综合记述清楚管理的主要职责、经济体制改革带来的管理职能的变化情况、出现新问题后解决问题的主要方法及成效，就可以把这一事条记述的简洁、清晰，而且具有“资治”功用，就可以“从部门设置的职能发挥、发展变化上提供管理方面的经验教训以资借鉴（《人民日报》李舫文《披沥五十载，丹心入青史》）”。

其次，设置和记述政府的行政管理，不能不设置和记述行政管理的机构。行政管理机构如何设置，目前有两种方法：一是在设置和记述行政管理的内容时，将机构和管理的内容一并设置和记述，在一类“管理”之下，或者将“机构设置”放在各项“行政管理”之前，或者将“机构设置”放在“行政管理”的内容之后。二是将“管理机构”与“行政管理”分设，将所有的“机构设置”集中在一起，放在“政府机构设置”一个类目之下，将“行政管理”的内容单独设置并记述。我个人倾向于后者，后一种方法的好处是，将所有的“机构设置”集中在一起，放在“政府机构设置”一个类目之下，能够清晰、完整地反映出政府的编制和序列，便于记述政府机构改革内容的记述。

最后，应该在记述中注意区分行政管理和行业管理。行政管理与行业管理，是两个性质根本不同的事物。行业管理是宏观经济管理与企业微观经济管理之间的管理层次，也是一种适应社会化大生产和市场经济需要的社会经济管理形式，是市场经济体制的有机组成部分。具体地说，就是按照行业规划、行业组织、行业协调以及按照行业沟通形成的一种行业管理的体制。这种体制包含着行业管理的两个层次，即组织行业协会，通过行业协会来统一规划、协调、指导和沟通备同行业企业的生产经营活动，促进行业发展；同时要根据重点行业的发展方向和目标对各行业进行规划、协调和指导。实现这种管理的主体就是行业协会以及相关企业联合会，井与政府部门密切配合。行政管理，实现这种管理的主体就是各级政府。志书记述行政管理，不能将行业管理的内容搀杂其中。至于行业管理的内容，可以放在经济和文化的各个行业中去记述。

关于政府行政管理的篇目设置和内容记述问题，二轮修志开始引起一些同行的重视。已经出版的二轮河北省《宣化区志》和《秦皇岛市志》等，在编纂中都分别采取了一些措施来解决这个问题，虽然仍存在一些问题,但总体看来效果还是很不错的。

（本文原载齐家璐《白话志书编纂——齐家璐方志文选》，方志出版社年版）

本文由齐家璐先生授权在“新越绝书”

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